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郑毅:论作为“半部中央与地方关系法”的我国《民族区域自治法》

——兼论中央与民族自治地方关系的法制建构

更新时间:2018-03-28 02:31:38
作者: 郑毅  
这也是其1条“中华人民共和国民族区域自治法,根据中华人民共和国宪法制定”的背景所在。[15]具体到中央与民族自治地方关系调整的论域中,这一论断即体现为对于该关系调整的重大事项,我国《民族区域自治法》本身并无实施自主建构的制度空间,而必须以宪法的相应调整作为前提。[16]这种颇具因袭主义(conventionalism)色彩的制度格局,[17]虽然是我国《民族区域自治法》作为基本法律的应有之义,[18]但当其欲以“核心法律规范”的身份介入核心、重大或政治性较强的民族问题(包括某些中央与民族自治地方重大关系问题)时,规范位阶无疑将成为重大的制度掣肘。

   第二,核心法特征导致我国《民族区域自治法》无法全面观照中央与民族自治地方关系的各项制度细节。根据我国《民族区域自治法》序言第六段的规定,作为民族区域自治制度的核心立法,该法对于中央与民族自治地方关系问题的考虑强调框架性与全面性,这就势必导致其对具体央地关系制度的细化规制不足。现代国家治理一般被解构为立法、行政和司法三个方面,我国的中央与民族自治地方的关系同样可分解为中央与民族自治地方的立法关系、行政关系和司法关系三个部分。[19]然而当人们试图将这一类型化逻辑带入我国《民族区域自治法》文本时却发现,该法对中央与民族自治地方的行政关系(即府际关系)给予了“偏颇的关注”,[20]即大量条文围绕行政关系问题展开,而对立法关系与司法关系的重视程度则明显薄弱——前者仅涉及19条和第20条之一部,[21]后者则仅涉及第46条和第47条。因此,当实践中涉及对这两类关系的调整时,我国《民族区域自治法》自然无法提供充分、坚实的规范依据。此外,即便是关于中央与民族自治地方行政关系的调整,我国《民族区域自治法》形式上相对规模化的条款集群亦未提供足够完整的解决方案。例如,对于在多数情况下构成这类关系的重要主体即上级国家机关,我国《民族区域自治法》虽然提及了21次之多,但从未明确其具体的内涵指向,更遑论对“上级国家机关”与宪法上“国家”表述的内涵关系、民族自治地方的政府是否构成其组成部门的“上级国家机关”等细化问题的阐释。[22]这并非我国《民族区域自治法》立法技术性缺陷,而是基于“基本法律”属性所导致的必然结果。易言之,试图通过《民族区域自治法》对中央与民族自治地方关系作出全面回应,或许不具有制度结构上的期待可能性。

   第三,自治法特征导致我国《民族区域自治法》无法有效地对上级(包括中央)国家机关的事权配置予以全面、深入地规制。理论上虽应将中央与民族自治地方关系作为民族区域自治法核心内容之一,但毋庸置疑,自治法具有相对明确的面向性特征——地方层面,所以,自治法一般更倾向于对自治地方的自治权及其行使作出详细规制,而非将中央放权、防止僭越等问题作为规范创制的首要考量因素。这样,在形式上,我国《民族区域自治法》容易被误解为一个例外,因为其第六章以专章的形式规定了“上级国家机关的职责”。[23]其原因仍在于我国《民族区域自治法》作为民族区域自治制度基本法律的属性,即基于我国《宪法》4条第2款和第122条的规定,该法在规范使命上必须对国家如何从财政、物资、技术等各方面帮助少数民族加速发展经济建设和文化建设事业的问题做出具体回应。然而细究我国《民族区域自治区》第六章的19个条文,如下两个问题显而易见。其一,规定得较为抽象。其更趋近于将我国《宪法》中“财政”“物资”“技术”“经济建设”“文化建设”等表述作内涵上的简单铺陈或白描,虽然更为细化,但仍无法从中寻觅真正可直接操作的具体实施路径。其二,宣示性、促进性色彩较强。该法第六章在表述上对于具有强制性色彩的“应当”一词的使用频率为12次,分布在该章19个条文中的10个条文中。[24]一方面,另外9个没有使用强制性表述的条文,在规范语言上授予受规制主体的选择空间,即对于这9个条文所涉及的职责,上级国家机关有自主选择是否实际履行的可能性。另一方面,即便是具有强制性表述的条文,由于我国《民族区域自治法》本身并未设置责任条款,相应的上级国家机关即便不履行职责,亦无实质意义上的法定不利后果,最终使“应当”这一看似严厉的规范方式沦为没有牙齿的“纸老虎”——正如拉兹(Joseph Raz)指出的:“制裁对于保证合理的守法程度和防止法律完全崩溃是必要的。”[25]总之,对于上级(包括中央)国家机关的规制不足,在很大程度上是由我国《民族区域自治法》的自治法属性决定的,亦不能通过法律责任条款的简单补足加以解决。[26]

   第四,专门法特征导致我国《民族区域自治法》无法对其他央地关系法律规范中的有益元素进行有效的吸收与整合。这里的“专门法”不仅是指我国《民族区域自治法》作为我国民族法制领域基本法律的身份,更指其在央地关系领域中司职定位中央与民族自治地方关系的功能。虽然我国存在不同类的央地关系类型,但这并不意味着不同类型间毫无彼此借鉴或参照的空间。其一,理论上,如前所述,我国央地关系“多元”特征的前提为“一体”,只要是在统一的单一制国家内,不同类型的央地关系之间也必然存在或多或少的理论共性。其二,逻辑上,与其他类型央地关系进行深入比较往往更能够凸显中央与民族自治地方关系的核心特征,这种比较的逻辑亦是学者进行相关问题研究的常用进路。[27]其三,在规范上,我国《宪法》115条规定:“自治区、自治州、自治县的自治机关行使宪法第三章第五节规定的地方国家机关的职权,同时依照宪法、民族区域自治法和其他法律规定的权限行使自治权,根据本地实际情况贯彻执行国家的法律、政策。”我国宪法的这一规定,通过“简单叠加”的逻辑在地方事权层面将中央与民族自治地方的关系和中央与一般地方的关系进行了初步关联。不过,我国《宪法》中这一体系性勾连的逻辑在“总(宪法)—分(民族区域自治法、香港基本法和澳门基本法)”式的立法结构中被相当程度地稀释了——特定法律对特定央地关系类型的专门性、针对性规制形成了规范要素互通的障碍。一方面,我国《宪法》并未明确在处理中央与民族自治地方关系的过程中究竟可借鉴哪些中央与一般地方关系的规范要素,从而诱发具体赋权的操作性障碍;[28]另一方面,我国《宪法》未明确可在何种程度上对不同类型的地方制度进行借鉴的问题,放大了考夫曼(Arthur Kaufmann)所谓的“规则的隐晦地带(Zwielichtzonen)和模糊空间(Vagheitsspielr?um)”,[29]甚至引发了部分学者对特定类型自治权边界乃至属性的质疑。[30]

   第五,中央立法的性质导致我国《民族区域自治法》无法对中央与三级民族自治地方各自的具象关系作出针对性规制。根据我国《宪法》30条的规定,我国的民族自治地方依层级不同分为自治区、自治州和自治县三级(类),相应地,中央与民族自治地方的关系亦可分解为中央与自治区、中央与自治州以及中央与自治县三类。然而,长期以来,受学界将中央与地方关系简单等同于中央与省级关系的逻辑误导,中央与民族自治地方关系亦被想当然地限缩为中央与自治区的关系。虽然多数情况下这种判断具有一定的合理性,但在周延性上依然颇显乏力。其一,在理论上,不能因自治州、自治县设置于特定的省、自治区、直辖市的行政区划内,[31]就认定中央与自治州、中央与自治县的关系能够被中央与其所在省级地方的关系所全面兼容或整合。我国《民族区域自治法》8条“上级国家机关保障民族自治地方的自治机关行使自治权”的规定,恰恰说明民族自治地方作为一种(级)相对独立的地方类型与中央直接发生央地关系的可能性。[32]其二,在实践中,确实存在中央直接与自治州或自治县发生关系的实例,如2015年我国《立法法》修改过程中,全国人大常委会直接赋予30个自治州人大常委会地方性法规制定权,从而对中央与自治州的立法事权结构作出重大调整。在我国《民族区域自治法》的74个条文中,目前仅有4条、第19条、第33条、第34条、第42条分别对自治州的一般地方国家机关职权、自治州和自治县的单行条例制定程序、自治州和自治县补充规定的批准程序、自治州和自治县的减免税批准程序,以及自治区和自治州的教科文卫体的与外交流合作权等问题做出选择性规制,除此之外,其余近70个条文均是对三级民族自治地方的统一规范,这不仅难以为中央与三类民族自治地方的各自关系提供差别化和针对性的规范依据,也进一步凸显了我国《民族区域自治法》调整中央与民族自治地方关系的粗放性特征。

  

三、认真对待另一半:中央与民族自治地方关系法制的补充渊源


   如前所述,虽然我国《民族区域自治法》扮演重要角色,但其在调整中央与民族自治地方关系的过程中仍显得“力不从心”,需要通过规范体系的结构性获得其他法律规范的补充与支持,而对这另一半“中央与民族自治地方关系法”,学界的关注往往不足。笔者以为,目前“另一半”中央与民族自治地方关系法主要包括但不限于如下六个方面。

   (一)我国《宪法》:作为根本法的全面观照

   如前所述,现行我国《宪法》对民族区域自治制度的基本问题进行了提纲挈领式的规定,其中就包含有处理中央与民族自治地方关系的原则性问题的规范。实际上,现行我国《宪法》中的民族区域自治条款在规范结构上,主要源于1954年我国《宪法》,其对应关系如表1所示。

   表1:1954年我国《宪法》与现行我国《宪法》中民族区域自治条款的规范结构比较

   显然,宪法的民族区域自治条款对于我国《民族区域自治法》作为中央与地方关系法所面临的第一类问题即因位阶有限而导致的局限性具有重要的补强作用。这一补强作用的实际效用,取决于我国《民族区域自治法》对前述我国《宪法》条款的逻辑承接,即我国《民族区域自治法》如何实现其1条规定的“根据宪法”来制定。[33]对此,目前存在四个方面的不足。

   第一,不当承接。我国《宪法》关于民族区域自治制度最基础的规定有两处,一是序言第十一段,二是第4条第3款,这两项内容在我国《民族区域自治法》中则集中反映为该法的序言部分。然而在一般规范法学看来,法律序言的效力是存疑的,正如凯尔森(Hans Kelsen)指出的:“(序言)通常并不规定对人的行为的任何固定规范,因而也就缺乏法律上有关的内容,具有一种与其说法学上的性质倒不如说是意识形态的性质,如果将它去掉的话,法律的真正意义通常也不会起丝毫变化。”[34]在阿列克西(Robert Alexy)那里,即便序言有效力,但这种效力似乎更应被归为“社会学效力”。[35]我国《宪法》中的重要条款在《民族区域自治法》中却效力存疑,逻辑上颇为吊诡。[36]

第二,形式承接。这里的形式承接,指的是我国《民族区域自治法》对我国《宪法》中的个别条款全文照搬,所谓的“承接”仅具有形式意义而不存在任何的规范细化或逻辑衍伸,我国《民族区域自治法》在规范角色上沦为纯粹的我国《宪法》的“复录文本”。例如,民族自治地方组织本地方公安部队权被作为民族自治地方的一项重要自治权而在我国《宪法》120条被明确列举,不仅在宪法文本中获得专条规定的“待遇”,而且也成为宪法所明确列举的最为重要的八项自治权类型之一。[37]然而,这项重要的自治权在我国《民族区域自治法》中却仅仅被其24条全文照搬,没有任何细化与展开。此外,我国《民族区域自治法》45条关于环境保护自治权问题的规定,也存在照搬我国《宪法》26条之嫌。(点击此处阅读下一页)

本文责编:陈冬冬
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