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秦子忠:中国政府改革:现在哪条进路?

更新时间:2018-03-25 22:29:42
作者: 秦子忠  

  

   摘要:中国在过去30多年所取得的巨大成就,从政治经济学来看,根源于中国政府是一个具有自主性的中性政府。中国政府的中性特征是它不与任何群体结盟,也不代表特定群体的利益,而是专注于社会的长远利益,并策略性地在特定时期将有限资源投向这个群体或者那个群体。但是随着贫富差距逐渐拉大,中国政府的中性特征有可能因为强势群体的阻挠而面临着丧失的危险。不过,中国政府可以通过这两种进路来保全其中性,一是全民进路,二是产权进路。这两种进路都可以通过保障政府的经济自由和政治自由从而使之维持中性,并且具有平衡贫富差距的有效功能。

   关键词:中性政府;贫富差距;结构改革;公平分配;产权进路

  

   有些理论或概念会让人同时心生赞赏和批判。在给中国经济高速发展提供政治经济学解释的过程中,姚洋提出的“中性政府”就是这样的概念之一。在我看来,中性政府这个概念很好地捕捉中国政府在过去30多年推动经济增长所扮演的角色。但诚如姚洋本人所言,当中性政府赖以存在的生存环境(即相对平等的社会结构)发生改变时,它应当如何维持自身,是一个有待认真研究的问题。在本文中,我将集中探讨这个问题,并希望这个探讨对中国政府改革提供些有益的见解。

   一、中性政府概念辨析

   一般而言,价值中立政府是指这样的政府,它不以某种所谓的最优价值、最优生活方式作为全体社会成员应该追求的标准,来强迫其成员修正乃至替换其原有的价值目标及其生活方式;并且它的正当性立基于私人领域和公共领域的区分,因而它的正当性行为只能在公共领域中行使,超越此界限,就意味着侵犯个人的不可侵犯的权利,因而是不正当的。[1]显然,中性政府不是在这个意义上来界定的。中性政府是在利益空间中加以界定的,它具有维持自身利益的自利性,即它会依据具体情况而选择性地在这个时期偏向这个群体的利益,在那个时期偏向那个群体的利益,当然也不排除政府有时候因为其自利性而侵占某个群体的利益。[2]据此,中性政府的中性不是就价值中立而言,而是就价值选择的策略性而言。[3](P3)因此中性政府的中性并不仅仅具有描述性特征,它允许甚至蕴含着规范性特征(即由价值选择所引起的)。[③]以下,我将先探讨中性政府的描述性与规范性的张力,而后再探讨它的自利性与中性的张力,由此展开中性政府之内涵。

   (一)中性的描述性与规范性的张力

   事实性与规范性并非完全分离而是存在着这样的关联:事实性描述展示了多种可能性空间,这些空间转而构成了规范性论述得以伸展的空间,即为什么要选择这种可能而非那种可能,以及如此选择所依据的理由是否合理。因为很显然,如果现实只有唯一一种而非多种可能,那么这个现实就毫无规范性可言。因此,如果中国政府的中性始终将稀缺资源投放给对经济增长率贡献最大的那个群体(至于是哪个,因实际情况而定),那么这个中性就是描述性的,因为它具有不以人的意志为转移的客观性特征。假定社会群体具有相对稳定性。这样,我们就可以依据特定时期不同群体对经济增长率贡献的大小来获取一个充分的(如果不可能是完备的话)排序,暂且将之记为R。尽管在不同时期,R的元素次序会有所改变,但是中性政府却始终按照R所显示的次序,进而将稀缺资源投放给占据最优次序的群体。姚洋将此视为中国过去30多年经济高速增长方程的一个政治经济学解。[4]但是,为什么要将稀缺资源投给对经济增长贡献率最优的群体而非次优的群体呢?当我们进行这样的追问时,问题的聚焦点便从描述性层面转向规范性层面。因为在存在多种可能方案的前提下,选择这个方案而非那个方案,需要给出如此选择的合理理由。如果说,中国在改革开放早期急切需要解决全国温饱问题,因此优先考虑福利总量最大化问题,那么当温饱问题得以解决后,中国政府是否应当优先考虑福利在群体之间的公平分配问题。如果这个优先次序可以转变,即从最优转变成次优,那么中国政府的中性就具有广阔的规范性空间。

   此处稍加考察罗尔斯的差别原则是有益的。依据差别原则,一个公平的社会结构,不是直接最大化具有卓越天赋或生产能力的强势群体的利益,而是最大化具有劣势天赋才能或生产能力的弱势群体的利益,或者更准确地说,强势群体的利益增长必须以最大化弱势群体的利益为前提。差别原则表述了一种最小福利值最大化优先条件。这个优先条件几乎与中国过去30多年发展经济时所采用的最优福利值最大化优先条件处在对照的位置上。然而,这两种具有对照特征的优先条件,不仅过于僵化或客观,而且在不同方向遭遇困境。最优福利值最大化优先条件,会导致撕裂整个社会和谐性的贫富差距,最小福利值最大化优先条件,会将政府拖向不堪福利重负的境遇,如当前面临福利病的北欧诸国。一种可取的进路是选取一种更有弹性的优先条件,即以最大化介于最优福利值与最小福利值之间的次优福利值作为优先条件。我以为,中性政府这个概念,在广义上,并不会拒斥政府从以最大化最优福利值转向最大化次优福利值的可能性。

   (二)政府的自利性与中性的张力

   这里需要“有偏政府”这个概念来加以辅助说明。有偏政府是这类政府,它们基于保存政权的目的或其组成成员的利益,而与社会中某个强势群体保持长期性的联盟关系,进而在政策乃至制度设计上进一步强化这个联盟的利益关系。与此不同,中性政府的“中性”特征,在于因为社会中不存在这类能够威胁到其政权稳固性的强势群体,因此它可以按照自己的自利性,自主地选择照顾或侵占这个或那个群体的利益。[5]换言之,中性只是就不存在与某个强势群体的长期性联盟关系而言,在短期层面,它还是存在选择性“有偏”的。至于具体偏向哪个群体,这取决于在给定时期内哪个群体对经济增长率的贡献最大。比如在所有群体当中,A群体在T1时期对经济增长率的贡献最大,那么政府就偏向A;同样,如果在T2时期,B群体的贡献不仅高于A群体而且高于其它群体,那么政府会冲破A群体的阻碍而偏向B群体。但是这种解释引发两个新的问题,一是中性政府为何始终照顾对经济增长率贡献较低的群体的利益?二是在社会不平等达到一定程度后,政府的中性如何维持?这两个问题虽不同但密切相关。

   我们先看第一个问题。

   从国内外的经验来看,各国政府都对残疾人、丧失劳动能力者等这类群体给予一定的救助。这点看起来既违背中性政府的自利特征也违背中性政府的中性特征。因为照顾这类群体显然是政府的一个负担,因此具有自利特征的政府应该漠视不管。又因为这类群体对经济增长率的贡献不高,因此具有中性特征的政府不应该把资源投给该群体而是那些对经济增长率贡献更高。然而,这个表面的双重违背,实质上并不能构成削弱以“中性政府”来解释中国经济成就的一个反例。理由有二,一是照顾残疾人等群体的利益是维持公共秩序安全的必要成本;二是照顾残疾人等群体的利益有利于增强自利性政府的声誉。这两个理由都以间接的方式有利于提高中性政府的利益。以下我们来看第二个问题,即在社会不平等达到一定程度后,政府的中性如何维持?

   二、中性政府如何维持?

   相对平等的社会结构是中性政府赖以存续的生存环境。因此,当中国从相对平等的社会结构转向严重不平等的社会结构时,中性政府的生存环境也便发生质的改变。在这种新环境下,不仅中性政府的以泛利性为内涵的自利性面临着名存实亡的威胁,而且中性政府也可能面临着被新成长起来的利益集团所左右而滑向有偏政府的威胁。姚洋等人注意到这个社会不平等问题并且担心它会摧毁中性政府的社会和政治基础,但他们只是提及而已或者说他们对此的研究尚未展开。姚洋如此说道:

   由此引出本文最后一个结论:中国过去三十多年的高速增长得益于中国不是一个“常态的”发展中国家这一事实。平等的社会结构和由此产生的中性政府定义了中国的独特性。那么,接下来的问题是:中国是否能够保持这种独特性?中国是否会变成一个“常态的”发展中国家?中国迹象表明,做出一个乐观的回答将越来越难。一个可能的图景是,当前的收入差距演变为社会壁垒,并最终葬送平等的社会结构。但是,对此的讨论已经超出了本文的范畴,有待作者或其他研究者作进一步的认真研究。[6](P16)

   以下,我将集中讨论这个问题,即在社会不平等达到一定程度后,政府的中性如何维持?

   (一)中国政府的中性是否存在?

   为了简化讨论,我们将复杂的社会暂且设想为这样的模型,即由三个群体构成,A、B、C;其中,A群体构成中性政府的主要成员;B群体的综合力量已经明显地强于C群体的综合力量,并且如果中性政府不采取相应政策加以平衡,那么B和C群体之间的综合力量的差距将会越来越大。依此,我们可以进行如下讨论:

   如果A群体的成员都是外来人员,那么中性政府就是一个外部政府。外部政府,类似殖民政府。比如殖民时期的台湾,其最高政权由日本人来掌握,甚至大部分的高级官职都由日本人来担任。[7]基于主题原因,本文不对这种情形进行讨论。

   如果A群体的成员都是来自B和C群体,那么中性政府就是一个内部政府。内部政府,类似一党独大的现代政府。比如中国,其最高政权由中国共产党来掌握,而中国共产党主要来自中国工农阶级(或者宽泛说来自中国公民)。如果考虑利益冲突问题,那么内部政府的中性特征可以有以下几种表现形式:

   一是A群体的利益冲突于其它两个群体的利益,那么中性政府将面临着被推翻的危险。这时候,执政党形成了所谓的集团利益。为了维护自己的利益和统治,它会通过各种手段来剥夺、蚕食其他群体的利益,压制、管制人们的思想、言论、出版和游行等自由。这种状态下,内部政府的中性几乎不复存在。

   二是A群体的利益与弱势群体C的利益相一致,但是当它偏向群体C的利益时,它就与强势群体B的利益相冲突,这样,中性政府就面临着三种可能选择。为了避免群体B对其自身的政权构成威胁,它需要削弱B群体的利益或其综合力量,因而,第一种可能是,当这样做不会有任何闪失的时候,它的政策偏向于促进群体C的利益;第二种可能是,当这样做会面临着极大风险(比如即便群体C与其联合,它们的综合力量依然不能压倒群体B的综合力量,甚至导致其内部分裂),它就有可能与群体B结成联盟,从而丧失了自身的中性,即它的政策将从此受到群体B的利益的左右;第三种可能是,当条件的严重程度介于前两种可能之间时,中性政府将可能采取拖延态度,即对此不作为,来缓解这个冲突的紧张关系。

   中国政府的中性目前就处在第二种形式中的第三种可能。这是一个艰难的处境。若乐观些,实际处境是第三种可能靠近第一可能,即政府的中性依然可以维持,如此,A群体维持自身利益的进路还可以诉诸产权进路,这个进路同时还能够长期保持只有昔日政权才能提供的那些资源。若悲观些,实际处境是第三种可能靠近第二种可能,即政府的中性处在丧失的边缘,如此,A群体最终维持自身的利益的进路可能是诉诸全民进路,然而原先作为自己政治遗产的政权将从此通过与其他政党的竞争来重新获取。[④]这极有可能面临着政党林立以及轮流执政。但无论是哪种进路,共产党都是为了稳固自己的执政地位及其基础。对这两个进路的探讨,将从两个相关但不同的视角来回答这个问题:在不平等的社会结构中,中性政府如何维持?

   (二)维持中性政府的条件

一个人要保持独立自主性,至少需要具备两个条件,一是有获取经济自由的能力,二是存在保障法律面前人人平等的政治环境。当一个人缺乏获取经济自由的能力,那么他的自主性势必以某种方式受到被依附者的干预甚至支配;但是不存在保障法律面前人人平等的政治环境,(点击此处阅读下一页)

本文责编:川先生
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