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翟国强:中国语境下的“宪法实施”:一项概念史的考察

更新时间:2018-03-23 01:53:16
作者: 翟国强  

   摘要:  “宪法实施”是一个具有中国特色的宪法学基本范畴。从概念的源流与演变来看,民国时期的宪法学说和苏联国家法学说是两个重要的理论渊源。回顾近代以来的宪法学说史,“宪法实施”概念整体上体现了一种变法思维,即通过实施宪法来建立新的法律和政治秩序。受此观念影响,宪法实施也是一个具有高度政治性的概念,宪法实施更多的是依靠政治化的方式。即,通过政治动员提高民众的宪法观念,进而实施宪法。这种“宪法实施”概念不仅可以追溯到民国时期的宪法理论,同时与社会主义新宪法秩序的建构也有暗合之处。

   关键词:  宪法实施 变法思维 政治化

  

一、引言

  

   宪法实施,通俗点说就是如何来贯彻落实已经制定的成文宪法。根据目前我国宪法学理论的通说,广义的宪法实施是指宪法规定的内容在实际生活中得以贯彻落实[1];狭义的宪法实施是指各种国家机关在各自职权范围内按照法律规定的程序将宪法规定的内容具体化。[2]从比较宪法学的视角来看,“宪法实施”对应的英文概念为implementing the constitution[3]或constitutional enforcement[4]。但一般西方宪法学理论中,这些与“宪法实施”相对应的概念并不常见。当今日本宪法学上也有“宪法施行”或“宪法实施”的表述,而在一般宪法学研究中,这些概念也并不多见。[5]与国外宪法学研究形成鲜明对比的是,在我国宪法学研究中“宪法实施”则是一个被广泛使用的概念。从实证法的角度看,这是一个法律概念,因为现行宪法文本中明确规定了“宪法实施”。根据中国知网的检索结果,1982年至今,在有影响力的学术期刊上以“宪法实施”为题的论文共有363篇。[6]在中国主流的政治话语中,宪法实施也是一个使用频率较高的词汇。根据对《人民日报》2001-2015年间发表文章的检索,一共有120次论及“宪法实施”。从学说史的角度,宪法实施概念则可追溯的更早。可以说,“宪法实施”的概念是一个根植于中国本土的概念,一个具有中国特色的宪法学“基本范畴”。为什么在中国宪法学的体系中会有“宪法实施”的概念?这个概念从何而来?其含义如何演变至今?本文试图从学说史的角度来探究中国语境下,“宪法实施”这个概念的产生与发展,并分析其背后的经济社会文化等深层原因,以期为思考中国的宪法实施提供一个概念史视角的解释。

  

二、“宪法实施”的原旨主义解释

  

   我国现行宪法文本在序言部分规定了“全国各族人民、一切国家机关和武装力量、各政党和各社会团体、各企业事业组织,都必须以宪法为根本的活动准则,并且负有维护宪法尊严、保证宪法实施的职责”。《宪法》第62条和第67条分别规定了全国人大及其常委会“监督宪法的实施”职权。此外,类似的概念还有“宪法执行”、“宪法遵守”等。[7]在其他法律文本中也有“宪法实施”、“贯彻实施宪法”等表述。[8]

   宪法文本中的“宪法实施”究竟何指?晚近法律学者的解释大多侧重于宪法作为根本法律发挥规范效力,认为宪法实施是指公权力部门依据宪法作出国家行为,合宪的公权力行为均可被认为是宪法实施的一种方式。[9]与上述观点类似,也有学者从我国宪法序言中的“全国各族人民、一切国家机关和武装力量、各政党和各社会团体、各企业事业组织,都必须以宪法为根本的活动准则,并且负有维护宪法尊严、保证宪法实施”和宪法第99条规定的“保证宪法的遵守和执行”推导出我国宪法实施的两种主要方式:宪法遵守和宪法执行。其中宪法遵守是一种消极的宪法实施方式,侧重不违宪,而宪法执行是一种积极主动的宪法实施方式,强调运用宪法来处理具体事情。宪法解释、宪法修改、依宪立法、依宪解释,都属于宪法执行的形式并各具特色,而宪法监督则是一种负责违宪审查的特殊的宪法实施方式。[10]

   上述有关宪法实施的界定只是晚近的学理解说,其中一个明显的特征就是侧重从法律的角度解释宪法实施。实际上,在主流政治观念中,“宪法实施”这一概念与晚近通行的学理解释不尽相同。根据彭真[11]的解释,“宪法实施”包括以下几个方面:1)国家机关和国家工作人员都需要自觉地、严格地遵守宪法。宪法实施最关键的主体仍然是国家机关。2)宪法实施要动员人民参与。宪法集中了人民的共同意志,代表了人民的根本利益。因此,要组织学习和宣传宪法,使十亿人民掌握宪法,养成人人遵守宪法、维护宪法的观念和习惯,并同违反和破坏宪法的行为进行斗争。这是贯彻执行宪法的最伟大的力量和最根本的保证。3)其他社会组织也要积极保障宪法实施。工会、妇联、共青团等社会团体和村民委员会、居民委员会,都需要组织各自联系和代表的群众学习宪法,并向他们深入进行宣传,帮助群众掌握宪法这个武器。此外,报纸、刊物、广播、电视等宣传部门,都要结合实际,经常地、反复地、生动活泼地宣传和表彰切实执行宪法的好人好事,揭露和批评各种违反和破坏宪法的行为,造成维护宪法的强大舆论。4)如何保障宪法实施。对于违宪行为怎么办?彭真指出,不要等到违宪了再来纠正。人民群众、人民代表、社会团体、国家机关,随时发现违宪的问题和苗头,就要随时提出,认真解决,坚持真理,随时修正错误。这样,解决问题就会比较及时,也比较好。在法律机制上,全国人大和它的常委会要认真监督宪法的实施,主要是对那些关系到国家安危、国计民生的重大违宪事件进行监督。[12]

   由于彭真在中国共产党第二代领导集体中的重要地位,上述宪法实施概念是当时主导宪法修改活动的主流意见。当时所谓的“宪法实施”主要是一种政治化的宪法实施。这种宪法实施观念认为宪法实施的主体非常广泛,包括所有国家机关和人民群众都是宪法实施的主体。对此,时任中共中央宪法工作小组组长的胡绳曾指出:“依靠整个国家机构,首先是人大、人大常委会,然后是整个司法机关、检察机关、行政机关,再加上全国人民来保证宪法的实施,这才是保护宪法实施的一套完整的体系。”[13]根据王汉斌的归纳,这种意义上的宪法实施,概括起来关键有两条:依靠党的领导和人民群众。[14]上述观点也是对彭真在宪法草案说明中的宪法实施过程进行的概括。[15]在这种思路主导下,所谓“宪法实施”不局限于法律方式,其主体非常广泛,实施方式多种多样,包括一切国家机关、武装力量、社会组织、企事业单位,甚至包括一般人民大众。[16]

   追溯新中国成立以来的宪法观念史,主流政治观念中的“宪法实施”概念可以追溯至毛泽东在1954年宪法制定时候的讲话。在1954年宪法制定时,毛泽东在《关于中华人民共和国宪法草案》的讲话中指出:“这个宪法草案是完全可以实行的,是必须实行的。当然,今天它还只是草案,过几个月,由全国人民代表大会通过,就是正式的宪法了。今天我们就要准备实行,通过以后,全国人民每一个人都要实行,特别是国家机关工作人员要带头实行,首先在座的各位要实行。不实行就是违反宪法。”从“宪法实施”概念产生和发展的源流来看,毛泽东有关宪法实施的论述可以追溯到中国近代以来的宪法学说。

  

三、近代宪法理论中的“宪法实施”概念:变法思维主导

  

   寻求中国宪法实施理论依据需要结合近代以来的宪法观念发展史来追溯,方能更加清晰地认识其概念体系的发展演变,以及其背后预设的目标和路径。从宪法思想史的角度看,“宪法实施”这一概念可以追溯到更早的清末民初时期。近代宪法学上较早使用宪法实施这一概念的是梁启超。1901年,梁启超在《立宪法议》一文中,使用了“宪法实施”的概念。梁启超指出:“立宪政体者,必民智稍开而后能行之。日本维新在明治初元,而宪法实施在二十年后,此其证也。”[17]此外,他同时也使用了“实行宪法”的说法。[18]根据思想史研究,梁启超思想对青年毛泽东影响较大。[19]从源流上说,上述毛泽东在1954年宪法草案讲话中有关“实行宪法”的表述可以追溯至梁启超的表述。

   清末民初,思想界将宪法与宪政一同视为一种西方的舶来品。因此,所谓宪法实施也指将西方的宪法政治引入中国。梁启超有关“立宪(法)”的主张正是在这种背景下提出来的。据考证,民国初年“立宪”和“立宪政体”的概念表述系源自于黄遵宪的《日本国志》,此后,“立宪”成为民初思想界普遍采用的概念。[20]后来的“宪政”一词,正是“立宪政体”的简称。因此,民国时期的公共话语讨论中往往将“宪法实施”与“实施宪政”两个概念基本等同。所谓“宪法实施”就是指“实施宪政”,逻辑上包括制定宪法,并且实施该部宪法。对此,梁启超进一步指出:“既定立宪矣,则其立之之次第当如何?曰:宪法者,万世不易者也,一切法度之根源也,故当其初立之也,不可不精详审慎,而务止于至善。日本之实行宪法也,在明治二十三年;其颁布宪法也,在明治十三年;而其草创宪法也,在明治五年。”因此,他建议“自下诏定政体之日始,以二十年为实行宪法之期。”[21]虽然梁启超在清末民初就已经使用了“宪法实施”的概念,但是他并没有对其含义作出界定。分析其语境可以知,其所谓的“实行宪法”与“仿行立宪”含义基本相同,体现的是一种“变法思维”,即通过制定并实施宪法来改变传统的皇权体制,建立新的政治和法律秩序。[22]换言之,通过制定新的宪法来改变现有制度,建立新的制度,以期实现某种更高的价值目标。近代中国,立宪的主张有一个更高层次的价值就是通过“立宪政体”来达到“富强”的目的。[23]毋庸讳言,清末民初这种以变法图强为目标的“宪法实施”概念与经典立宪主义限制国家权力的价值理念并不一致。

   在近代中国,如何让一般社会大众接受民主法治观念是宪法实施的一个重要前提。用梁启超的话说,就是“必民智稍开而后能行之”。[24]当时,实施宪政也是少数知识精英话语体系中的一个概念,一般民众大多不知道宪政、宪法为何物,所以要改变社会观念,才能实现立宪政体。在上述理论的延长线上,孙中山提出的军政、训政、宪政三阶段论,就是实现立宪政体的一种具体路径。由于中国近代社会“民智未开”,在孙中山的理论中,就将“训政”作为通向“宪政”的一个必经阶段。民国的历次“宪法时刻”,在国民党主导下有关“宪法实施”的讨论,是对孙中山军政训政宪政三段论中的“施行宪政”的进一步发展和演绎。这种意义上的“实施宪政”与梁启超所指的“宪法实施”一脉相承。而且在逻辑上,“宪法实施”这个概念是立宪和行宪两部分的结合,其最终目的在于改变政治和法律制度的现状,建立新的宪法秩序。抗日战争胜利后,在各种政治力量的博弈下,国民党准备开始结束训政,实施宪政。第一个步骤是起草、制定宪法,然后再实施宪法。在成文宪法制定以后,宪法实施概念的含义在逻辑上应该是以成文宪法为起点的“实施”,换言之,是一种成文宪法制定后的“宪法实施”。在这种背景下,“宪法实施”的含义从复合型的“立宪”、“实行宪政”过渡到与宪法制定相区别的成文宪法的贯彻落实。

从法律文本来看,近代历史上较早规定宪法实施内容的法律文件是1912年的《中华民国临时约法》。该约法在第七章中规定了约法应如何实施。其中,第53条规定,“本约法实行后,限十个月内由临时大总统召集国会。其国会之组织及选举法,由参议院定之。”第54条同时规定,“中华民国之宪法,由国会制定,宪法未实行以前,本约法之力与宪法等。”1920至1921年的省宪运动中,(点击此处阅读下一页)

本文责编:陈冬冬
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