返回上一页 文章阅读 登录

刘守英 曹亚鹏:中国农民的城市权利

更新时间:2018-03-11 01:37:23
作者: 刘守英 (进入专栏)   曹亚鹏  
6%,个别县甚至高达43%。小城镇建设投资资金基本上由农民自筹,国家投资极少。以龙港镇为例,从1984年至1994年,龙港镇在城镇基础设施建设上总投资达到12亿元,同期国家资金总投入仅5000万元,只占4.1%。由此可见,这种只在城门外开展的农民自发工业化和城镇化尽管如火如荼,如果不让农民按照城市发展的规律进入城市,城市资本形成没有正规制度支撑,这一轨道的城市化很难持续。

   20世纪80年代中国农村的一片欣欣向荣,是在农村改革率先突破并逐步深入、城市改革尚未启动的大背景下,农地制度改革、乡镇企业和小城镇建设双轮驱动的结果,对计划经济时代形成的城乡关系产生一定影响。一是城乡收入差距缩小。这一时期农民收入增速高于城市居民。1978—1983年,城乡居民收入比下降,1983年为1.82∶1,达到最低点。二是农民进城务工经商的权利得到承认,但仍然面临诸多限制。在城镇务工经商的农民仍然需要申办暂住证等相关证明。三是城乡二元体制有所松动,但没有根本变化。农村户口迁往城市的门槛仍然很高;城市居民享有的住房、医疗、养老、教育等公共服务仍然与农村居民无份。

  

3 撞城入城与城市过客:高速城市化下的农民与城市

  

   到20世纪90年代中期以后,中国农民的乡村工业化、自主城镇化道路发生转向。一方面是乡镇企业和外资企业的产出高增长,带来中国工业品国内供给从短缺转向过剩,大量过剩产品只能通过“大进大出”到国际市场寻找出路,“处处点火、四处冒烟”的乡村工业化转向沿海工业化。另一方面,由于乡镇企业、农民建房和小城镇大量占地,危及耕地保护,中国于1998年修订并实施新的《土地管理法》,实行用途管制和规划管制,农地转为国有土地必须采取强制征收,土地出让由政府独家垄断,农民集体土地上的乡村工业化走到尽头,地方政府利用土地管理的排他性权力,依靠压低地价招商引资创办园区,快速推进工业化,使中国成为世界制造工厂,依靠土地出让和土地抵押融资快速推进城市化,中国的工业化和城市化进入快速道。

   工业化和城市化的快速推进,为农民入城创造了机会。从区域来看,沿海工业化促进这些地区发展的乡镇企业集群扩展为城镇,有些城镇又逐步壮大为大中小型城市,本地农村劳动力实现就地城市化。与此对照,内地则经历了工业化衰败和小城镇萎缩,中西部地区的农民通过跨区域流动“撞城”进入并不接纳他们的城市,参与沿海地区的工业化和城市化进程。农民在将坚固的城门撞开以后,相关政策也做出因应性改变:一是鼓励农村剩余劳动力外出务工。1993年中共十四届三中全会提出,允许农民进入小城镇务工经商,发展农村第三产业,促进农村剩余劳动力转移。2003年中共十六届三中全会明确农村富余劳动力在城乡之间双向流动就业,是增加农民收入和推进城镇化的重要途径。取消对农民进城就业的限制性规定,为农民创造更多就业就会。二是鼓励并支持小城镇建设。“六五”计划明确提出加快小城镇发展;“七五”、“八五”计划提出“控制大城市的规模,合理发展中等城市,积极发展小城镇”;1997年中共十五大提出“搞好小城镇规划建设”;1998年《中共中央关于农业和农村工作若干重大问题的决定》提出“发展小城镇,是带动农村经济和社会发展的一个大战略”。“九五”计划将发展小城镇作为推进我国城市化的重要途径。这些政策一方面促进了沿海地区快速工业化下的城镇化进程,另一方面开辟了中西部地区农民工跨区域的就业。1982年全国流动人口数量为657万人,到2000年流动人口数量超过1亿人(图1)。东部地区成为农民工主要流入地,东部地区流动人口占全国比例从1982年的38.42%上升到2005年的64.6%(表1)。

   中国中西部庞大的农民工蓄水池向沿海地区的劳务输出,是中国这一时期创造“经济奇迹”的重要力量。它为快速工业化提供了源源不断的低成本劳动力。农民工占中国建筑业劳动力的90%,煤矿采掘业的80%,纺织服装业的60%,城市一般服务业的50%,成为产业工人的主力军。低成本劳动力优势确保了中国制造业的国际竞争力优势,是中国迅速成为“世界工厂”的因素之一。另一方面,农民的出村入城促进了中国城镇化的快速推进。2005—2010年,中国城镇化率从42.9%提高到49.68%,提高6.7个百分点,其中外出农民工数量增长贡献了3.6个百分点,贡献率达到53.4%。

   但是,中国农民经过撞城入城,城市的权利依然只赋予本地市民,为经济社会发展做出巨大贡献的农民工群体没有享受到与市民同等的基本权利和公共服务。在子女教育方面,20%以上的农民工子女无法入读全日制公办中小学校。不少在城市接受过完整义务教育的农民工子女,无法参加中考和高考。在医疗社会保险等方面,农民工参加职工基本医疗、城镇职工基本养老保险、失业保险的比率很低。在住房保障方面,城市保障性住房基本不对农民工开放,农民工公积金缴存率也很低。农民工的跨区域就业造成大量社会问题,农村“三留守”问题尤其突出,据推算,目前农村留守人员总数超过1.5亿,留守儿童超过6000万,留守妇女约4700万,留守老人约5000万。大多数农民工只是这场波澜壮阔的城市化的过客,在他们过了劳动年龄以后又返回乡村、回归农业。户籍人口城镇化率与常住人口城镇化率差值从20世纪90年代末开始逐步拉大,甚至在2001年以后差距越来越大(图2)。到2012年,常住人口城镇化率与户籍人口城镇化率的差距达到17.3个百分点。这意味着,2亿多农民工进入城市居住生活,但未享受与城镇居民相同的教育、就业、医疗、养老、保障性住房等社会保障和福利待遇。

   除了户籍人口和常住人口城市化的差距悬殊,还有一个中国特色的城市化也造成农民城市权利的受损,我们称之为“双轨城市化”。在二元土地制度下,中国的城市化呈现明显的双轨特征:“一轨”是政府主导的城市化。城市政府通过城市规划变更、行政管辖权调整、土地制度安排所赋予的排他性权力,不断扩大城市版图和发展空间,快速实现土地城市化;另“一轨”是农民在城乡接合部和城中村开展的自发城市化。外来农民工在城市住房销售和租赁价格双高的约束下,只能向城乡接合部和城中村集聚,并形成住房需求,而城乡接合部和城中村农民利用集体土地盖房供应。“双轨城市化”导致的后果是,土地城镇化快于人口城镇化。2000—2011年,城镇建成区面积增长76.4%,远高于城镇人口50.5%的增长速度。

   中国特色的土地制度驱动政府主导的城市化和“以地谋发展”模式。1994年,国务院《关于深化土地使用制度改革的决定》明确土地使用市场化改革方向,强调土地由政府依法统一管理。1998年《土地管理法》规定:任何单位和个人进行建设,需要使用土地的,必须依法申请使用国有土地;但是,兴办乡镇企业和村民建设住宅经依法批准使用本集体经济组织农民集体所有的土地的,或者乡(镇)村公共设施和公益事业建设经依法批准使用农民集体所有的土地的除外。城市政府将国有土地使用权在一定年限内以协议、招标、拍卖等方式出让给土地使用者,土地使用者则按照合同规定支付土地出让金。2002年5月,国土资源部《招标拍卖挂牌出让国有土地使用权规定》明确规定,商业、旅游、娱乐和商品住宅等各类经营性用地,必须以招拍挂方式出让。同时,政府还通过规划管理和年度计划指标控制新增建设用地使用。土地管理制度发生变化造成的一个重要后果是政府垄断了土地征收、出让的权力,同时也切断了农民通过农地非农化开发发展工业、建设城镇的途径。地方政府一方面通过协议出让的方式,低成本供应工业用地,推动园区工业发展;另一方面,利用对土地一级市场的垄断和经营性用地市场化出让,并借助土地出让收入和土地抵押融资推动快速城市化,形成“土地—财政—金融”三位一体的城市化模式。 “三位一体”的城市化发展模式构成一个可以脱离人口发展的封闭循环系统,推高了城市房价,大幅提高了农民工在城市落地的成本。

   在大规模农民城市化洪流冲击下,中国的城市管理制度特别是户籍制度依然故我,改革滞后。贯穿于20世纪90年代和21世纪前十年户籍制度改革的主线只是限于小城镇。1993年十四届三中全会就提出,逐步改革小城镇的户籍管理制度。1995年《小城镇综合改革试点指导意见》提出,实行户籍管理制度改革,实行按居住地和就业原则确定身份的户籍登记制度,农民只要在小城镇具备合法固定的住所和稳定的就业条件,就可以申请在小城镇办理落户手续。2001年国务院批转公安部《关于推进小城镇户籍管理制度改革意见的通知》提出“全面推进小城镇户籍管理制度改革”。小城镇户籍制度改革从提出到全面落实用了近十年的时间,而在此期间,小城镇常住户口还实行了计划指标管理;一些地方在实际落实时则采用了“蓝印户口”这种介于正式户口与暂住户口之间的做法;一些地方还出现了出售城镇户口,或者收取城市增容费的做法。这些问题导致小城镇户籍制度改革的实际效果大打折扣。而且到2001年全面实施小城镇户籍制度改革后,由于城市规模效应和园区工业化的推进,农民工大量转移到大中城市,小城镇对农民工已经没有很大的吸引力。同时,运动式清理城市流动人口的专项行动时有发生。1995年底,北京市政府组织开展“清理整治”专项行动,将外来人口重要集聚点的“浙江村”拆除,“浙江村”内约4万名外来务工人员被迫搬离。

   20世纪90年代至21世纪前十年是中国城镇化的高速发展期,也是中国农民城市权利缺失凸显期。一是工业化、城镇化的主导权重新回到政府手中。由于土地制度的调整,80年代出现的农民自主工业化、城镇化昙花一现,被政府主导的园区工业化和城市化所取代。二是市民化进程滞后。在“以地谋发展”的经济发展模式和城市治理方式变革缓慢的共同作用下,农民工群体既无法享受与城市居民同等的公共服务,也难以落脚城市。三是城乡收入差距持续拉大。90年代,随着城市和国有企业改革启动,城乡差距又逐步扩大,2001年城乡收入比达到2.90∶1,2009年达到3.33∶1。


4 代际分别与结构革命:“农二代”与农民城市权利困境

  

   到2017年,中国的常住人口城市化率已经达到58.52%,农民工总量到2016年时已达2.8亿,2016年常住人口城市化率与户籍人口城市化率的差距仍然高达16.2个百分点。在未来一个时期,随着经济发展阶段转换,经济增速放缓,中国的城市化进程也将从高速扩张转向内生发展,城市化特征由生产要素从乡村向城市的单向流动转向城乡互动,但是中国城市化的下半场才刚刚启程,农民的市民化最为艰巨。

与已经走过的城市化上半场相比,下半场要面对的最大变化是入城农民的代际分别。近40年时间,农民工群体在规模壮大的同时,也完成了由一代农民工到二代、三代农民工的代际转换,“农一代”逐步从城市退出、回归农村;2011年国家统计局组织调查发现,(点击此处阅读下一页)

本文责编:陈冬冬
发信站:爱思想(http://m.aisixiang.com)
本文链接:http://m.aisixiang.com/data/108772.html
收藏