返回上一页 文章阅读 登录

任远:新计划生育:后人口转变时期计划生育制度的转型发展

更新时间:2018-03-09 01:43:27
作者: 任远  
甚至有可能进入低生育率和极低生育率水平的“生育率陷阱”。对此问题,十八大以后我国的生育政策开始了调整变化,从独生子女政策调整到“单独二孩”和“全面二孩”。事实证明“单独二孩”政策是过度的谨慎,以及在2013年我国实际上可以直接进行“全面二孩”的政策改革。现在也可以看到,即使实施了“全面二孩”,补偿性的生育反弹也并没有出现。

   为了避免1986-1990年人口出生高峰的推移效应,我国可以将计划生育政策的继续改革列入“十三五”期间的工作任务,在2019-2020年左右实现“全面放开,自主生育”(任远,2015)。并且需要将生育政策目标适度地从稳定低生育率水平,到为了应对长期性的人口老龄化失衡和劳动力总量下降过快,转变为适度提高生育率水平,促进实现长期的人口发展内部和外部的平衡关系。

   中国计划生育的改革发展,不仅需要重视生育政策的改革,更应该重视生育制度的转型发展。传统计划生育制度无论是从制度目标、执行方式、具体内容,以及其制度的具体运行过程,都开始表现出相应的滞后。在1950年代以来逐步建立和不断制度化、法制化构建起来的计划生育制度,越来越表现出不能适应后人口转变时期的具体国情,并表现得越来越不适应人口与发展的中长期发展平衡的目标,越来越不适应人民群众的需求,越来越不适应于社会主义市场经济体制的体制运行环境。计划生育制度的转型发展,是人口发展进入新的历史时期需要探索完成的重大改革任务。

   “新计划生育”制度的基本框架

   在人口发展进入后人口转变时期,以及在社会主义市场经济体制逐步建立以后,“计划生育向何处去”这个问题开始凸显出来。计划生育制度的转型发展已经引起很多学者的关注和讨论,提出计划生育工作应该向生殖健康转型,服务人群要拓展、服务方式要转变、服务质量要提高(顾宝昌,2015;王涤,2015)。笔者曾经提出“计划生育已经完成过渡期任务……,应实现‘计划生育’向‘家庭计划’改变”(任远,2014)。陈友华(2015)也提出应尽快实现由计划生育向家庭计划的历史性转变,并提出计划生育机构改革的具体建议。

   应该说,计划生育制度转型发展的基本方向也逐步形成共识。其制度演化的内在逻辑是,计划生育应该顺应人口形势变化顺势而变,适应社会经济发展环境和制度环境变化顺势而变,通过转型发展建设一个以家庭计划为基本定位的“新计划生育”。“新计划生育”构建了一个全新的基本框架,包括以下几个方面(图2):

   第一,后人口转变时期“新计划生育”制度的基本目标是实现人口长期均衡,并服务于人口健康。

   随着人口发展完成了人口转变,生产力水平较低、人口数量过多和人口增长过快的不平衡关系已经得到缓解。在人口与发展关系上开始转向另一面,就是生育率已经降低到极低的水平,并且可能自我强化形成“生育率陷阱”,人口发展出现内在萎缩的危险。与此同时,长期的低生育率水平,和其造成未来的人口总量下降、劳动力数量下降、加快的人口老龄化,形成人口与发展的新的失衡,制约了生产力的充分提升。

   因此,人口转变时期的计划生育的基本任务已经完成,人口数量过多已经不是人口发展的核心问题。人口政策应该更加重视人口结构和人口素质。从促进人口长期均衡来说,促进生育水平有所回升,会更有利于使人口发展逐步过渡到一个相对常态均衡的可持续模式。计划生育制度作为国家人口政策重要内容则应该调整其工作的目标,需要从控制人口增长转变为实现人口长期均衡,促进服务于人口健康。

   第二,“新计划生育”的工作方式,应从行政性的生育管控过渡到综合利用社会经济机制统筹解决人口问题。

   如果说传统计划生育工作强调行政性的生育政策来管控家庭的生育行为,在社会主义市场经济体制下,无论是“单独二孩”,还是“全面二孩”,对于人口的整体生育水平的影响都变得更不显著。而继续“一刀切”的生育管控可能还损害了具体家庭的需求和福利。有的人口群体希望生育2个子女、3个子女甚至多个子女,有的人口群体选择丁克、选择不婚或者不育,都是很正常的。人口政策应该适应人口多样化的需求和选择,并支持和满足人口多样化的需求和选择。不仅要服务于希望生育的家庭,也需要服务于不希望生育、希望避孕节育的家庭。生育政策应该尊重人民群众自身的自主选择,实现自主生育,努力支持和不同群体多样化的生育需求。

   相对于直接干预的行政管控,生育管理需要更主要地依靠社会经济机制,间接地调整生育的成本,并进而影响家庭生育决策和生育行为。具体的途径包括增强对女性的就业支持、提高女性的教育水平、提高女性地位和性别平等,实现家庭和工作关系的协调,增强生育和抚育的社会支持。特别是增强对婴幼儿托育照料,延长带薪休假、产假,实行陪产假制度,促进女性的弹性工作、开展社会保险,等等。通过这些手段,使得对于生育行为直接管控的生育政策,逐步转变成为对家庭夫妇的生育提供社会支持,促进家庭发展能力和家庭福利的家庭友好政策。

   第三,“新计划生育”工作的内容是促进生育和生殖健康,重视母婴保健和托育养育服务。

   “新计划生育”仍然强调提供避孕和节育服务,但其目的不是为了控制生育,而是满足人口自觉的避孕和节育需求,在避孕和节育技术服务上仍然存在未满足的需求。计划生育服务仍然要提供自主知情选择的生育避孕节育服务,从而避免“未意愿的怀孕”。

   与此同时,控制生育已经不是计划生育的主要任务,计划生育专业服务则更加重视扩展服务,满足不同人口群体多样性的生育和健康服务需求,提供生育和托育服务的支持。“新计划生育”服务需要满足女性的健康需求,提高对母亲的生育服务,防止不安全的流产,避免通过性传播的疾病(如艾滋病)。在避孕节育服务之外,计划生育服务同时需要重视生育的健康服务,提供妇幼保健,科学怀孕,孕前优生健康检查,提高人口素质,减少出生缺陷。这种基于生育意愿的生育服务,不仅包括避孕节育,也包括生育支持和生育辅助服务。特别是在“全面二孩”以后高龄孕产妇的生育风险增大了,计划生育也需要增加对高龄孕产妇的生育支持和健康保护。

   在社会变迁的过程中,计划生育也应该探索对新的生育需求的支持服务,如单亲妈妈的生育,冷冻精子和卵子等生育服务,各种医学和非医学用途的辅助生育,等等。我国近年来不孕不育症存在着上升的趋势,适龄产妇的不孕不育患病率大幅增长。数据显示,国内不孕不育的平均发病率为12.5%~15%,也就是每8对夫妻就有一对不孕不育;而中国不孕不育患者人数已超过5000万。计划生育在避免“未意愿的怀孕”的同时,也应该要支持“未满足的怀孕”。

   因此,原来的计划生育服务相对重视避孕、重视控制人口增长。“新计划生育”则需要同时重视满足避孕和重视生育的需求,重视健康服务,在避孕节育服务的同时,提高对生育的辅助支持和健康风险干预。这要求计划生育工作仍然有必要加强卫生机构的建设、加强生育和健康专业技术的研发和应用,加强专业人才的培养。

   在“新计划生育”的人口健康服务中,不仅要关注女性,同时要关注男性的生育健康和生育服务。生育问题很大程度上被认为是妇女问题。生育率的计算、家庭计划的支持,以及通过妇女教育和妇女就业来塑造生育率转变的社会经济机制,计划生育政策和服务很大程度上是女性为中心的。这显然有助于女性地位的提高和性别平等。但是在计划生育过程中实际上并没有做到男女平等,实际上相对忽略了男性责任和男性的赋权。在计划生育问题上男性生育服务、健康服务、以及计划生育过程中的男性参与并没有受到足够的关注。

   例如男性在各个年龄组的死亡率更高,这似乎被认为是一种理所当然,但是这其实也说明,降低男性死亡率和增进男性健康问题,实际上是一个有必要推动的工作。如果男性死亡率能够降低,老年人口性别比就能相对平衡并有利于一个更加性别平等的社会。另外,在家庭生活和发展过程中,男性的养育责任的提高也有利于降低家庭子女抚育的压力,可能一定程度上也有利于家庭的和谐和子女成长。因此提高男性在配偶生育期间的陪产假政策,也是有利于生育的社会福利制度安排。

   在生育文化的塑造中,我们强调通过教育形成现代女性,但是也同时需要教育男性形成正确的性、健康和生育的知识,形成正确的家庭关系和生活方式,这才是塑造现代家庭文化和增强家庭能力的两个侧面。现在的问题不是女性要性别主流化,而是男性需要在家庭计划过程中性别主流化和男性的参与化,才会有利于社会的和谐和男性女性的平等进步。

   在这个样的“新计划生育”的基本框架下,计划生育工作的运行需要坚持三个方面:

   一是通过社会经济政策来支持家庭夫妇的自主生育,避免后人口转变时期生育率的过度波动,促进实现国家生育水平的稳定和可持续性。提供生育支持促进实现家庭和工作的平衡,建设家庭友好型社会。在长期低生育率的情况实行鼓励生育的社会配套政策。

   二是继续加强专业的生育和生殖健康服务,避免“未意愿的怀孕”,以及提供“未满足的怀孕”,其目的在于促进母婴的健康和提高人口素质。

   三是计划生育需要从行政管理向公共服务和公共管理转变,后人口转变时期的计划生育仍然应该是重要的基本公共服务内容,需要公共财政的支持。同时除了政府职能部门的管理和服务,需要强化计划生育协会作用,通过专业性社会机构和市场机构的参与,共同来加强人口的健康和教育。

  

“新计划生育”的实现

  

   新时代需要“新计划生育”

   后人口转变时期的人口变动和社会主义市场经济体制环境的变化,内在推动计划生育制度的转型发展。意味着在国家发展进入新的历史时期,我国的计划生育制度也需要进行系统地改革和完善。简单地“抛弃计划生育”未必是可行的,也忽视了计划生育具有的“家庭计划”的本质,而新计划生育制度的建设又是必要和迫切的。

   第一,新时代需要“新计划生育”,是中国的计划生育工作需要回归到世界家庭计划工作的主流。国际社会的家庭计划,发端于十九世纪末期以后提倡避孕节育和生育控制,以及提倡优生的实施。特别是在二十世纪中期以后应对全球人口爆炸,通过实行家庭计划项目、提供避孕节育服务,并使家庭计划成为全球社会运动。所谓家庭计划,综合国际计划生育联合会和世界卫生组织的定义,是为家庭和夫妇提供信息服务和技术服务,促进其理性的生育决策、生育间隔和生育时间,提高其个体的健康水平,减少不合法的避孕,减少婴儿死亡率,提供技术服务减少经性行为传播的疾病,防止未意愿的怀孕。

   家庭计划以女性和其生育决策作为工作的核心,重视对女性的赋权和生育自主决定。人口的生育行为受到一系列外在因素(包括婚姻状况、就业、经济状况、健康状况等)的影响。家庭计划的内容包括避孕套的使用,以及通过其他方式控制生育的时间、性教育、预先计划的咨询和对不孕不育的管理等等。

国际社会的家庭计划和中国的计划生育有密切的关联,都强调提供避孕服务来降低生育率,我国的计划生育本身就是全球家庭计划社会运动的组成部分。(点击此处阅读下一页)

本文责编:陈冬冬
发信站:爱思想(http://m.aisixiang.com)
本文链接:http://m.aisixiang.com/data/108763.html
文章来源:探索与争鸣杂志
收藏