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李理:南海是21世纪地缘政治的主战场——美国“亚太”到“印太”政策与南海问题

更新时间:2018-03-05 22:15:14
作者: 李理  

  

   美国在与中国签订2535亿贸易大单的现时,却针对中国提出基于“两洋愿景”的“印太”新战略。这个战略的核心部分就是弱化中国在“亚太”地区的影响力,密切关注中国日益频繁的海洋活动。美国新安全研究中心Robert Kapaln曾表示:南海是21世纪地缘政治的主战场。故南中国海问题依然是此政策的重点。

   中美关系毫无疑问是世界上最重要的双边关系,因为目前世界格局就围绕着中国能否崛起和美国是否会衰落这个主线而展开,中美互为最重要的战略对手,这种格局在今后将对世界产生重大影响。特朗普本月亚洲之行访问了中国大陆、日本、韩国、越南和菲律宾五个国家,其中的中国之行无疑是重中之重。美国与中国签订2535亿贸易大单的现时,却针对中国同时提出基于“两洋愿景”的“印太”新战略。这个战略的核心部分就是弱化中国在“亚太”地区的影响力,密切关注中国日益频繁的海洋活动。刚刚发布的《2018财年国防授权法案》授权国防部长马蒂斯建立“印太稳定性倡议”,评估中国海外活动对美国国防的影响,特别提出推动美印高级国防合作。美国新安全研究中心Robert Kapaln曾表示:南海是21世纪地缘政治的主战场。故南中国海问题依然是此政策的重点,自然也关系到中国的崛起进程。

   一、美国“亚太再平衡战略”本质

   第二次世界大战以来,美国一直充当着世界各地区平衡者的角色。战后美国在亚洲建立了以华盛顿为中心,在经济和安全上高度依赖美国为两大支柱的双边同盟网。其中包括日本、韩国、菲律宾、泰国、澳大利亚、新西兰和台湾。美国主导的双边网路在一定程度上提供了地区稳定,也带来了经济发展。但是从上世纪末开始,由于中国的崛起,这个网路出现了很大的变化。除了菲律宾以外,其他国家的最大交易伙伴,几乎都已经从美国变成了中国,美国的双边同盟网路的经济支柱已经开始松动。

   从军事层面上来说,随着1979年中美建交,美国宣布从台湾撤军,美国同台湾的同盟关系已经结束。80年代,因为新西兰在核动力舰艇进入问题上同美国产生了分歧,美新同盟关系事实上已经名存实亡。90年代初,菲律宾国内民族主义情绪高涨,国会通过决议不允许美国继续驻军苏比克湾基地,而泰国则在柬埔寨问题解决后始终拒绝美国在境内部署军队和永久基地。

   在此背景下,亚洲美国同盟国家中的一些人开始怀疑,美国是否能有效地再充当亚洲平衡者的作用,是否能够兑现美国对盟友的安全承诺。而美国国内也面临着国防预算下滑、社会严重分化的情况,再考虑到中国迅速地崛起,令许多人担心,美国是否还能有力地介入海外事务。

   1994年中国与菲律宾之间的美济礁事件,使美国开始注意南海地区的岛屿争议问题。但2009年以前,南海争议并非美国与中国,以及美国与东协关系的主要议题。但此年的5月13日是联合国大陆礁层界限委员会设定的各国提交其所主张的外大陆礁层界限的日期。南海周边各国纷纷提交自己的主张。这其中中、越、马、菲及印尼在南海都有重迭及争议,使南海争端更加复杂突出化。中国提交的照会提出:“中国对南海诸岛及其附近海域拥有无可争辩的主权,并对相关海域及其海床和底土享有主权权利和管辖权。”①并附上南海U形线地图。根据中国国内法的主张,如果采用直线基线方法连接群岛,那么南海整个核心区域都在中国领海之中。②也是从该年起,中国采取实际行动来展示其对南海特别是U形线内区域的管辖权。故此年3月发生“无瑕号事件”、6月发生“马侃号撞毁事件”。以越南为首的相关争议国家极力拉入美国以对抗中国。

   中美因南海区域围绕着82年《海洋法公约》中的第7条(直线基线)、第17条(无害通过)、第20条(潜水艇和其他潜水器)、第47条(群岛基线)、第58条(其他国家在专属经济区内的义务)、第60条(专属经济区内的人工岛屿、设施和结构)、第121条(岛屿制度),以及第301条(海洋的和平使用)等条款存在着分歧。在此背景下,美国开始从外交上围堵中国。2010年前国务卿希拉蕊走访巴基斯坦、阿富汗、韩国、越南、印度、菲律宾、泰国,提出愿意介入协调中国大陆与东协国家南海主权纠纷。

   2011年11月,美国总统奥巴马利用在自己的老家夏威夷主办亚太经合组织峰会的机遇高调亮出“转向亚洲”战略。美政府开始从阿富汗和伊拉克两场战争中主动撤出,同时寻求外交政策的新亮点,决定把战略重心转移到亚太。2012年6月3日的香格里拉对话会上,美国防长帕内塔提出了美国“亚太再平衡战略”,其主要在以下三个方面:一、强化美国与传统盟邦和新的合作伙伴的关系;二、调整军事部署态势;三、运用创新概念、能力与能量确保美国继续有效和高效地为创造安全环境做出贡献,并维护美国的国家利益。同时提出美国将在2020年前向亚太地区转移一批海军战舰,届时将60%的美国战舰部署在太平洋。

   2009年11月,美国也正式宣布美国将参与TPP谈判,强调将以此促进美国的就业和经济繁荣,为设定21世纪贸易协定标准做出重要贡献,要建立一个高标准、体现创新思想、涵盖多领域和范围的亚太地区一体化合作协定。但美国政府参与TPP的实质是在经济上围堵中国。

   美国政府声称,美国对东亚地区的责任和义务是坚定的、不变的。美国有责任为该地区盟友与伙伴提供安全的保障,阻止由于中国崛起而形成的权力真空,这就需要美国继续在南中国海地区,开展积极的行动,更重要的是要使东南亚地区各国相信,美国正在致力于亚太再平衡战略,尤其是东南亚再平衡战略。

   美国的亚太再平衡目标是加强安全防卫,促进经济繁荣,培育民主观念,确保人的尊严,“塑造一个更加稳定,安全的环境,一个更加开放透明的经济投资环境,一个尊重所有国家普遍权利的更加自由的政治环境。”美国努力地使亚太地区的美国盟友相信,美国将在亚太稳定方面依然发挥着极为积极的作用。美国通过轮流布置频繁出访、增强与有关国家军事联合演习等方式,诸如美、韩之间的“乙支自由卫士”、“关键决断”及“鹞鹰”联合军演,美、日、澳三国的“对抗北”联合军演,美、日的“利剑”及“得刃”联合军演,美泰的“金眼镜蛇”、美盟的“卡拉特”、美印的“马拉巴尔”、美菲的“肩并肩”、美泰新的“对抗虎”、美印的“对抗印度”,加上美盟的“环太平洋”、美澳的“护卫军刀”、美国的“勇敢之盾”、美蒙的“可汗探索”等,体现美国在该地区的强大的军事存在。

   不论是美国的亚太再平衡还是参与TPP,都是中国在南海地区实力增强所使,故美国方面认为,从战略层面上讲,南中国海问题是美国亚太再平衡战略的试金石。

   二、美国“航行自由”的本质

   众所周知,世界每年有一半以上海上货物要通过麻六甲海峡,伊米基塔海峡,龙目海峡。这些海峡是连接印度洋与南中国海的重要通道,大量海上货运,要么从南海地区运出,要么运往南海地区。根据美国能源部的统计,世界近1/3的原油,逾一半以上的液化天然气贸易,都要通过南中国海。联合国贸易与发展会议发布的报告“海上交通评论2011”显示,2010年约84亿海上贸易货物通过南中国海地区,这个重量比全球年货运总吨位的一半还多。若以美元计,全球每年通过南中国海海域运送的石油资源、货物、材料等,总价值达5.3万亿美元。这其中美国的贸易总额占1.2万亿美元。2012年,时任美国国务卿希拉蕊·克林顿,在参议院的证词中,将确保南中国海地区畅通无阻的合法商贸往来形容为美国的最重要的利益。

   但美国所谓的航行自由,并不是指中国在南中国海域对海上合法贸易进行阻挠,中国已经多次严肃地指出,中国不会干预海上贸易活动,也从来没有这样做过,真正的问题在于中国反对美国在其专属经济区内实施监视活动。美国的南海航行自由,实际上是有两层含义。一是指畅通无阻的合法商贸往来;二是指实施非敌对军事行动的权利。从本质上讲,美国认为在中国专属经济区内执行任何军事活动是允许的,在这样的问题上,产生了严重的分歧。

   美国方面认为按照联合国海洋公约,其他国家可以在沿海国家的专属经济区内享有公海自由,这种公海自由,包括和平时期的军事活动、军事监视调查等活动。这种活动也没有必要通知相关沿海国家,并得到其同意。对此中国提出强烈反对,认为任何国家在未通知中国得到中国政府允许的情况下,在中国专属经济区内实施海上侦察活动,都是对中国国内法及国际法的公然践踏。中国坚决地反对并认为这是不友好的敌对行为。这种意见分歧导致多起严重的国际事件。

   美国所谓的“航行自由”并不是贸易上的,而是以贸易为藉口的“军事行为”。美国的观点形成于1994年10月,克林顿总统在洛杉矶会上交给国会的会议文件,后来该文件得到美国国会的正式批准。此次会议谨慎地平衡着沿海国家与其他海洋使用国家之间的第一诉求,详细规定了军队与商业飞机、航船在海岸国家所辖海域及公海上或上空通行的权利。根据此次会议的精神,所有船只飞机都可以从水面、水下或者水上通过国际航道于群岛。另外会议还规定,在沿海国家专属经济区及大陆架上,水面航行、水上飞机及水下作业,都享有公海自由。该文件还进一步指出,诸如停泊船只起降飞机、操作军事装备、情报搜集、军事演练与考察等,都应属于公海行为。

   美国以国内政府决策文件作为南海“航行自由”国际法依据,但却拿联合国海洋法作为幌子。美国政府认为依据海洋法第58条,③根据这些条款,所有国家都有在他国专属经济区内实施军事活动的权利,然而在拥有这种权利的同时,使用他国专属经济区的国家,应适当地顾及沿岸国家的资源,或其他权利,这是各种船舶所属国的义务。另第58条第三款规定,其他使用他国专属经济区的国家,应适当地顾及所属国的权利与义务。

   美国不是《海洋法公约》的成员国,但在1988年时公布了12海里的领海。1999年时公布了24海里的邻接区,并在1983年公布了200海里专属经济区。而相应美国对第58条的解释为:“所有国家都享有航行飞越的公海自由,以及与这些自由有关的海洋其他国际合法用途,包括军事活动,例如飞机和飞行器的锚泊、发射和降落、军事装置的操作、情报的搜集、监测和侦察活动、军事演习、行动和进行军事测绘。”④可见是美国单方面延伸了海洋法第58条,并要求其它国家认可。

   1982年联合国海洋法公约的诞生,是沿海国家与海域使用国家利益相互妥协的结果,沿海国家要管理与保护本国的海洋资源,而海域使用国家想确保本国在海上航行飞机过境的自由,这当然是无可厚非的,但军事目的的活动显然不符合海洋法公约。但美国方面却认为,中国对专属经济区内所属权利的“延伸”,与联合国海洋法公约相悖逆,并认为“所有国家都可以在事先不与海域所属国打招呼、没有征得所属国同意的情况下,在该国专属经济区内,进行军事行动,这是合法的。”同时美国也加强其“延伸”的实际操作,在2000年对中国经济专属经济区实施军事侦察达四百多次,这才导致2001年美国EP3电子战飞机与中国海军战斗机在南海上空相撞。⑤中国战斗机近距离跟踪美国海军P-8海上巡逻飞机,也引起了一场非常严重的外交风波。

   美国并不是联合国海洋法签约国,却以联合国海洋法为藉口,来行使其军事权力。特别是所藉口的第58条根本没有涉及到军事活动的相关规定,显然是美国在有意“延伸”海洋法,来达到美国自己的目的。而中国限制美国军事力量在本国专属经济区内活动的做法,成为中美直接冲突的一个导火索,未来中美两国围绕着这个问题必然还会产生冲突。这意味着南中国海可能未来还会成为中美矛盾摩擦地。

   三、南海对中国的意义——大国崛起的体现

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本文责编:frank
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