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兰立宏:“丝绸之路经济带”铁路安全与反恐国际合作研究

更新时间:2018-03-01 17:09:10
作者: 兰立宏  

  

   【摘要】“丝绸之路经济带”铁路面临恐怖袭击、人为破坏、货物盗窃、毒品贩运、枪支贩运、恐怖分子跨国流动、人口贩运、移民偷运等治安风险。为了确保中国高铁顺利“走出去”和国际班列运输安全,建议借鉴欧洲铁路警察网络、铁路警察与安全服务合作组织等铁路警务国际合作组织的做法,依托现有国际合作平台或搭建新的国际合作平台,推动“丝绸之路经济带”沿线国家实现铁路安全技术标准、铁路安全管理机制、铁路安全保卫做法等方面的协调与良好互动,逐步推进沿线国家在铁路安全与反恐方面的双边与多边合作。

   【关键字】铁路安全国际合作;铁路反恐合作;铁路互联互通

  

   一、“丝绸之路经济带”铁路安全与反恐合作的必要性

   作为国内外高度关注的中国“一带一路”倡议重要组成部分的“丝绸之路经济带”,重点畅通中国经中亚、俄罗斯至欧洲(波罗的海),中国经中亚、西亚至波斯湾,中国至东南亚、南亚、印度洋。基础设施互联互通是“丝绸之路经济带”建设的优先领域,而长距离、大运量、全天候、方便快捷的铁路,是基础设施互联互通建设的重中之重。目前,“丝绸之路经济带”已开通运营的国际铁路主要有第一、第二和第三亚欧大陆桥,而且国际铁路仍在快速蔓延和发展。例如,2017年10月30日,连接阿塞拜疆、格鲁吉亚和土耳其三国的巴库-第比利斯-卡尔斯跨国铁路通车运营,将欧亚大陆的现有铁路连为一体,具有贯通东西的重要交通意义。中国货物列车从新疆霍尔果斯口岸出关后,途经哈萨克斯坦现有铁路,再乘货轮渡过里海到达新铁路的东端即巴库。在西端,现有铁路从卡尔斯直达土耳其与希腊边境口岸,接入稠密的欧洲铁路网,通往欧洲各大经济中心城市。新铁路将使中国至西欧的运输距离缩短约7000公里,运输时间缩短至15天。事实上,随着“一带一路”倡议的深入实施,越来越多中欧班列开通运营。据统计,中欧班列发展6年来,已累计开行5000多列,安排班列运行线57条,国内开行城市达34个。[1]中欧班列已成为“一带一路”建设看得见、叫得响的一张亮丽名片。

   作为“丝绸之路经济带”沿线国家间特别是中国与周边国家间实现互联互通重要支撑的铁路,其在建设、运营过程中,保持统一或协调的安全性,具有防控恐怖袭击、跨国犯罪等非传统安全威胁滋扰的适当的安全管理与保卫机制,是深入推进“丝绸之路经济带”建设过程中一个不容回避的问题。事实上,在此过程中,中国高铁能否成功走出国门,国际铁路能否安全、稳定、可持续地发展,在很大程度上取决于中国高铁安全标准能否国际化,或者能否与国际标准协调对接,取决于沿线国家是否具有科学合理、协调有效的铁路安全管理机制与安全保卫机制。已开通的中欧班列均为货运班列,面临的突发治安风险包括恐怖袭击、人为破坏、货物盗窃、毒品贩运、枪支贩运等。其他开通的中亚客运班列、中俄客运班列还面临恐怖分子跨国流动、人口贩运(human trafficking)、移民偷运(migrant smuggling)等问题。2014年,在作为“一带一路”建设核心区域的新疆,铁路公安部门阻止了多起预谋破坏新疆铁路的恐怖主义事件,而未被阻止实际发生的铁路暴力恐怖事件有2起:发生在乌鲁木齐南站的“4·30”暴恐事件以及发生在兰新高铁二线即将开通之际的乌鲁木齐“5·22”暴恐事件,反映了暴恐分子试图阻止新亚欧大陆桥快速发展的步伐。同年,发生在作为泛亚铁路中国起点的昆明市火车站“3·01”暴恐事件,以及发生在泛亚铁路中国重要节点的广州市火车站的“5·06”暴恐事件,一方面暴露出我国在铁路反恐情报搜集利用和反恐应急处置配合等方面的落后与严重不适应,另一方面对泛亚铁路建设发展带来了恶劣影响。

   国际列车及中国高铁“走出去”所面临的治安风险问题,已引起我国政府和铁路运输企业的高度重视。中央办公厅、国务院办公厅于2015年4月印发的《关于加强社会治安防控体系建设的意见》明确提出要“加强对公交车站、地铁站、机场、火车站、码头、口岸、高铁沿线等重点部位的安全保卫,严防针对公共交通工具的暴力恐怖袭击和个人极端案(事)件”。2016年1月,外交部召集来自交通运输部、国家铁路局、中国铁路总公司、商务部及相关智库的专家,就中欧班列所涉风险问题进行了研讨,其中一个重要专题便是国际班列所涉极端组织、恐怖袭击、有组织犯罪等治安风险。2017年1月,在铁路总公司工作会议上,铁路总公司将铁路服务“一带一路”建设定位为2017年全年的一项重要内容。

   在国际层面,于2015年8月22日发生在荷兰阿姆斯特丹至法国巴黎国际列车上的恐怖袭击事件,在2015年11月13日巴黎恐怖袭击事件发生次日出现的法国国际列车(TGV)在法德边境脱轨坠入河道的事件,分别于2015年10月10日和12月1日发生在土耳其的安卡拉火车站连环爆炸案和伊斯坦布尔地铁站爆炸案,均凸显了国际社会在铁路反恐情报机制、反恐安保机制及安全管理机制方面的漏洞。事实上,因安全管理和安全保卫机制存在漏洞而发生的列车出轨、碰撞、遭受恐怖袭击等事件层出不穷,给公共安全和铁路发展特别是高铁发展带来了严重危害。根据全球恐怖主义数据库(Global Terrorism Database, GTD)的统计,自1992年至2014年,全球针对公共交通工具的恐怖主义事件有3600多起,其中,与重轨和轻轨铁路有关的恐怖袭击占34%,特别是自2013年以来,针对铁路系统的恐怖袭击陡然增多;南亚是发生铁路恐怖袭击案事件最多的地区,占全球铁路恐怖袭击案事件的42%,印度占21%,巴基斯坦占17%,俄罗斯占8%,欧洲占20%。[2]

   综上,“丝绸之路经济带”沿线国家要实现铁路互联互通,只有具有协调对接的铁路安全技术标准、铁路安全管理机制与铁路安全保卫机制,并进行有效的铁路安全国际合作,才能使国际铁路得以安全、平稳地建设和运行。中国高铁“走出去”是实现“丝绸之路经济带”沿线国家铁路互联互通的战略助推器。因此,伴随着中国高铁“走出去”的步伐,实现中国铁路安全技术标准的国际化或与东道国铁路安全技术标准的对接协调,将是中国高铁落地建设的前提;输出中国的铁路安全管理机制和铁路安全保卫制度,或实现与东道国相关制度的协调对接,并进行有效国际合作,是沿线国家国际铁路得以安全、可持续运营的重要保障。而防止开通运营的国际铁路被用于从事移民偷运、人口贩运、毒品贩运、武器走私、恐怖分子的秘密旅行等跨国犯罪,是确保边疆安全与繁荣的重要条件。事实上,作为“丝绸之路经济带”核心组成部分的中亚、南亚、东南亚、西亚、东欧国家及我国新疆地区,是宗教极端主义、恐怖主义、毒品贩运、移民偷运、人口贩运、武器走私等非传统安全威胁极其严重的地区。确保这些地区铁路建设和运营的安全,是实现“丝绸之路经济带”沿线国家铁路互联互通的必要条件。

  

   二、铁路安全与反恐国际合作现状

   国际社会已认识到加强铁路安全与反恐国际合作的重要性。2015年12月8日至10日,由各国铁路运输主管政府机构参加的国际铁路联盟(UIC)召开了世界铁路安全大会,考虑到恐怖主义和有组织犯罪对铁路的威胁具有跨国性,建议成立类似国际刑警组织的铁路国际刑警组织(Rail Interpol),在全球层面建立一个由铁路反恐及铁路安全专家组成的工作组,就全球层面铁路安全政策的协调和良好做法的推广提出建议,并于2016年6月在联盟巴黎总部召开第二次铁路反恐研讨会。在铁路安全管理层面,为了促进欧盟层面的铁路互联互通,欧盟先后于2004年、2008年、2014年通过了铁路安全指引,对欧盟成员国铁路安全管理机制及安全技术标准的协调问题进行了规定。

   为了加强铁路安全与反恐国际合作,“丝绸之路经济带”国家加入了各种国际、地区及双边安全机制与互联互通机制,如上海合作组织、亚信会议、欧亚经济联盟、欧盟、国际铁路联盟安全平台、铁路警察与安全服务合作组织(COLPOFER)、欧洲铁路警察网络(RAILPOL)、大湄公河区域铁路联盟及《东盟互联互通总体规划》、《泛亚铁路网政府间协定》等。“一带一路”国家高度重视中欧班列运输国际合作,中国、哈萨克斯坦、白俄罗斯、德国、俄罗斯、蒙古国、波兰等7国铁路部门于2017年4月正式签署了《关于深化中欧班列合作协议》,并于10月17日至19日在郑州召开了中欧班列运输联合工作组第一次会议。2017年5月26日,由中国铁路总公司倡议,与重庆、成都、郑州、武汉、苏州、义乌、西安等7家班列平台公司共同发起成立的,由各地中欧班列经营管理相关企业和单位及研究机构广泛参与的议事协调组织——中欧班列运输协调委员会在北京成立。但目前尚未建立中欧班列安全国际合作的机制。为了维护“丝绸之路经济带”铁路安全,确保有效防控恐怖袭击,有必要推动“丝绸之路经济带”的铁路安全与反恐合作。欧洲在铁路安全与反恐国际合作方面的做法,可以为加强“丝绸之路经济带”铁路安全与反恐国际合作提供借鉴和思路。

   (一)欧洲铁路警察网络(RAILPOL)

   欧洲铁路警察网络(RAILPOL)是由欧盟成员国负责铁路治安的组织所组成的一个国际网络,旨在加强欧洲的国际铁路警务合作,防范威胁,确保反跨国犯罪措施的有效性。

   1.成立原因

   欧洲铁路警察网络的产生主要是为满足欧盟成员国负责日常铁路警务的部门之间日益增长的国际合作需求。欧洲铁路行业停滞不前意味着铁路内部及周边地区治安、安全与和平的恶化。由于欧盟内部国家边界放开,铁路运输网络变得日益重要。为了保护欧盟成员国在欧盟内部的自由迁徙权,确保和保护公民的自由、安全与正义,加强欧盟成员国铁路警察间的国际合作必不可少。

   2.目标

   其目标包括维护欧洲铁路警察间的联络;加强不同国家铁路警察间的合作;促进欧洲铁路安全;防范跨境威胁;聚焦战略与行动问题;加强与发展技术与行动专长;促进信息和最佳做法交流;建立专家联系网络;组织一般会议和最佳做法研讨会;实施行动合作的原则;组织联合行动或活动;组织、观察和参加铁路实习活动。

   3.组成

   欧洲铁路警察网络由欧盟成员国负责铁路治安的组织的代表组成。包括主席、秘书长和秘书处(负责组织与行政事务)。领导小组(The Steering Group)由所有成员国的代表组成,负责详细制定并作出战略决定,同时也负责确立欧洲铁路警察网络的目标与政策,监控其实施,制定计划和项目,巩固和扩大网络。工作组是欧洲铁路警察网络的专家小组,共5个,分别为犯罪与非法移民工作组、治安工作组、铁路事故工作组、战略分析工作组、反恐工作组),负责处理具体专业问题,进而促进行动信息与技术的交流。这些专家小组也为领导小组提供咨询意见。其中,反恐工作组负责交流行动信息和想法,分享铁路反恐方面的良好做法;犯罪与非法移民工作组旨在联合打击铁路场景下犯罪的力量;治安工作组负责交流处理铁路治安问题的最佳做法,通过组织大规模的人群跨境移动推动合作;铁路事故工作组旨在交流关于铁路事故及其他重大事故的调查知识与信息,熟悉警察调查措施;战略分析工作组旨在成产一种可以为成员组织间的情报主导警务和国际合作提供信息与推动的产品。

欧洲铁路警察网络成员包括:比利时铁路警察(Belgium Railway Police,联邦警察的一部分)、保加利亚交通警察(国家警察的一部分)、捷克斯洛伐克公共安全与铁路警察部(警察的一部分)、法国国家铁路警察服务、匈牙利国家警察、意大利内务部铁路警察服务、拉脱维亚国家警察、葡萄牙共和国卫队、英国交通警察等15个国家负责铁路治安的组织,(点击此处阅读下一页)

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文章来源:《公安研究》2017年第11期
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