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吕同舟:中国政府职责体系三谈

更新时间:2018-02-20 16:36:09
作者: 吕同舟  
相应地公共服务领域的财政比重日渐增加。这些变化勾勒出从“生产建设型财政”到“公共财政”转变的趋势,也凸显了政府逐渐淡化经济干预职能、强化公共服务职能的转变过程。

  

   然而,结合当前行政发展实践来看,我国财政支出结构不均衡仍然比较显著。这种不均衡既表现在对民生财政目标的偏离上,也表现在不同地区、不同层级政府财政支出结构的显著偏差上。这种状态实际上揭示了下一步改革的方向。也就是说,未来,应当将重点放到财政支出结构的优化上,一方面打造公共财政,另一方面推进基本公共服务均等化,从而构建起有序、高效的政府纵向职责体系。

  

   第三,“政府要如何负责?”

  

   从静态上讲,政府纵向职责体系指纵向各层级政府应当完成的工作任务的总和;但动态地看,这一概念意味着政府为了有效完成工作任务而与市场、社会乃至个体发生关系的过程——例如,推进行政审批改革、设计职责清单等。换言之,宽泛地讲,政府纵向职责体系可以被视为包含政府、市场、社会等多个主体在内的网络体系;在这一体系中,政府并非唯一的行动主体,其履责过程需要依赖其他行动者的信息和资源支持,并且这种支持的表现方式和作用强度会因公共政策议题的变化而有所区别。进一步说,政府必须承认其他政策行动者的存在,并意识到其重要的资源调动和配置能力,强化诸多政策行动者各自的治理能力及其竞合联系,进而塑造一种多元主体之间的互赖关系。

  

   基于这一前提,在未来推进政府纵向职责体系构建的过程中,一方面要强化政府履行职责的能力,另一方面,政府应当主动、有序地向社会放权、向市场放权,在不断“试错”中提高其参与公共问题治理的能力,乃至承接一部分由政府转移出来的公共管理职能。

  

   简而言之,构建政府纵向职责体系是一个异常复杂的过程。未来应当在顶层设计的基础上,从具体的问题入手,围绕着“权力配置制度化”、“财政支出结构优化”以及“多元主体治理能力强化”三个抓手,解决好一系列内外部问题,扎实推进政府纵向职责体系构建。

  

   ——原文刊于《中国机构改革与管理》2017年第7期

  

政府间纵向关系调整应当着力于“确权”

  

   关于政府间纵向关系的调整,不仅蕴含着政府自身职能结构及其运行的变革,还涉及经济、社会、法律等诸多领域体制变迁,因而顺理成章地成为了我国行政体制改革的关键着力点,乃至推动政治体制改革、推进国家治理现代化的重要突破口,从根本上关系着国家统一、社会稳定与治理绩效。

  

   新中国成立以来,我国政府间纵向关系的调整,往往以中央在研判形势的基础上将一部分权力“下放”为始,然后作为对地方“诸侯经济”和中央调控能力削弱的应对,以权力“上收”为终。换言之,关于政府间纵向关系的调整,主要依赖于中央权威对权力分配格局进行重置,通俗地说就是“权力收放”。这一改革的效果自不必多言,然而吊诡的是,在过去几十年时间里,大抵跳不脱“一放就乱、一收就死”的循环,较之全面深化改革的历史要求和人民群众的现实期待也存在一定的差距。

  

   反思历史,改革之所以出现这些问题,在相当程度上是改革思路的自然结果。在以权力收放为基本思路的大背景下,中央和地方之间的支配性关系,以及政府间纵向关系蕴含的不稳定性,乃至依托于权力划分而设置的职责、机构的频繁变动,都暗含着导致改革陷入集分泥沼的可能。这一分析的启示在于,作为一种对以往问题的回应和对未来改革的适应,下一步关于政府间纵向关系的调整,有必要改变以往那种局限于或集或分的思路,探索一种新的改革逻辑——这里不妨用“确权”来加以概括。

  

   从“集分”到“确权”的转换,意味着要将改革的着力点从以中央对于权力的收放为重点,转移到借助明确细致的法律法规确定权力来源、权力主体及其责任上来,辅之以纵向府际冲突协调机制建设,从而塑造一种制度化、规范化的政府间纵向关系,最终推动政府职能的切实转变和国家治理现代化。当然,由于我国行政文化的积淀和具体行政实践的复杂,目前想要设计出一个具体而明确的“确权表”还比较困难,但这应当并不妨碍作为一种思路转换在理论层面的思考。

  

   关于作为政府间纵向关系调整思路的“确权”,至少可以从逻辑前提、改革本质与关键内容三个维度进行理解:

  

   一、确权的前提:走出“集权—分权”二元对立的误区

  

   长期以来,虽然对于诸如“集权好”还是“分权好”、“集权多好”还是“分权多好”等问题存在争议,但改革的基本原则大体是充分发挥二者优势、尽量避免二者劣势,并借助动态调整实现政府间纵向关系的优化与平衡。更进一步说,这一原则实际上是以集权和分权的二元对立,或称之为“改革思维的‘非黑即白’”作为逻辑前提的。

  

   然而,现实中的改革情势往往相当复杂,例如同样是分权,行政性分权可能导致行政部门和地方政府的集权,而市场化分权则需要有权威的中央集权来支持、推动。因此,在政府间纵向关系调整问题上,应当尝试走出“集权—分权”二元对立的误区,而将重点置于哪些权力应该集、哪些权力应该分,以及集权和分权通过何种程序实现等问题——这恰恰为确权提供了逻辑前提。

  

   二、确权的本质:实现政府间纵向关系的制度化

  

   新中国成立以来我国政府间纵向关系调整的过程,本质上是中央基于对整体局势的判断而进行的主动平衡过程。这种改革方式的显著特点在于具有足够的灵活性和变通性,在改革过程中尤其是在改革初期,能够起到强大的推动作用。值得注意的是,固然应当承认灵活性和变通性对于改革的重要作用,但也应当认识到,这也有可能蜕变为主观性和随意性,进而当改革进行到一定阶段时给政府间纵向关系运行带来危机,甚至可能在相当程度上成为改革持续深化的制度性掣肘。

  

   确权正是在反思这一问题的基础上提出的一种可能的替代方案。正如前文所述,确权是在权力配置格局优化的基础上,借助细致的规范明确不同层级政府的职责和权力,着力于实现政府间纵向关系的制度化。换言之,确权意味着要借助行政结构的相应调整和法律体系的相应改变来承认、确定政府间纵向关系格局,实现权力配置制度化,从而一方面保护和鼓励地方已经形成的促进社会经济发展的动力和功能,另一方面又保证和加强中央的权威和宏观调控能力。这种以制度性限制灵活性、以规范性限制随意性,从而塑造一种协调的政府间纵向关系结构,恰恰就是确权的本质所在。

  

   三、确权的关键:规范地方政府权力来源

  

   地方政府兼具地方国家权力机关的执行机关和中央及上级政府领导的下级行政机关双重属性。相应地,其权力也来源于两个途径,其一是通过地方国家权力机关得到外部授权,其二则是作为本区域的行政机关,直接或间接地通过上级行政机关从中央政府得到内部授权。结合当前权力配置的实际状况看,源自地方人大及其常委会的权力极其有限,而内部授权是地方政府获取权力的主要途径。结合以往改革存在的问题,以及对未来的发展期待看,关键在于规范地方政府权力的来源,以便型塑制度化的政府间纵向关系结构。

  

   具体地看,其一是着力于政府内部授权的制度化。一方面要制定一套运行规则和基本流程,规定上级政府可以通过何种方式、以何种标准和程序对下级政府进行授权,另一方面要强化监督——这里的监督,既包括监督上级政府对下级政府的授权过程,也包括监督下级政府权力行使的过程,从而切实实现内部授权的规范化。其二是以维护中央政府权威和国家统一为前提,适度扩大地方人大的授权空间。这与世界范围内行政发展的趋势也是一致的。

  

   简而言之,着力于权力集分的改革思路,往往容易导致政府间纵向关系的频繁调整,进而催生出一系列问题。为了从“根子”上应对这些问题,未来改革应当着力于“确权”,从而塑造一种规范化、制度化的政府间纵向关系结构。

  

   ——原文刊于《中国社会科学报》2017-06-27

  

   作者简介:吕同舟(1988-),上海师范大学哲学与法政学院讲师,南开大学中国政府与政策联合研究中心兼职研究员,主要从事中国政府与政治、比较政治制度研究。

   [1] 张志红:《当代中国政府间纵向关系研究》,天津人民出版社,2005年,第269页。

   [2] 《切实把思想统一到党的十八届三中全会精神上来》,《人民日报》,2014年01月01日,第02版。


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本文责编:川先生
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