返回上一页 文章阅读 登录

吕同舟:新中国成立以来政府职能的历史变迁与路径依赖

更新时间:2018-02-20 16:32:29
作者: 吕同舟  

   简而言之,政府职能是中国政府与政治的关键要素之一,是行政制度运行与政治、经济改革的外在表征;政府职能的变迁,既体现出政府治理能力和治理方式的变迁,也体现出国家制度安排的变迁。从前文的梳理可以发现,在政府职能的变迁过程中,已有的制度设计会对后来的制度变迁造成阻碍,甚至形成倒退的张力,这样,关于改革面临的诸多困难以及出现的反复也就不难理解了。进一步说,无论从治理能力维度还是从治理方式维度看,其历史基因中深刻渗透出路径依赖的影响。

  

   三、中国政府职能转变中的三重路径依赖

  

   结合历史分析看,当前中国政府职能转变面临着三重路径依赖:其一是以党政合一为核心的政治整合方式限制了制度变迁的可能空间,其二是以层级结构为依托的权力配置方式抑制了制度变迁的创新活力,其三是以行政体系为中心的组织行为方式阻碍了制度变迁的内生动力,而这恰恰也成为改革长期难以破局的关键症结。

  

   (一)以党政合一为核心的政治整合方式限制了政府职能转变的可能空间

  

   新中国成立以后,中国共产党通过构建一套严密的组织体系和组织网络,实现了对国家和社会的有效渗透与政治吸纳。依托于政党的组织网络,以及党的运行原则和严格纪律,政党有效地将国家与社会整合为一个有机整体,成为国家权力的运行载体。理论上讲,国家权力的运作自有其载体——即基于国家制度所形成的组织体系,如从中央到基层的各级政府;然而,在政党组织体系渗透进各级政府及其组织的制度环境下,国家权力的运作很大程度上被政党的组织网络运作所替代〔6〕,导致政治整合方式表现出党政合一的典型特征。

  

   这一要素深刻地影响着并贯穿了制度变迁的全过程。一方面,“国家职能”与“政府职能”的分离一直要到十一届三中全会之后才逐步明朗,此前二者往往是被混为一谈的,甚至在上个世纪80年代以前国内根本没有现代意义上的“政府职能”概念;另一方面,1978年以来我国推进的一系列改革,虽然推动了政府职能的有效转变、大大提升了行政绩效和经济绩效,但究其本质而言,始终是在原有权力结构网络的基础上进行的,换言之,长期以来我国政府职能转变改革并未深切触及政治整合方式层面。

  

   沿着前文的分析理路,可以合理地得出结论,以党政合一为核心的政治整合方式限制了政府职能转变的可能空间。一方面,建国初期形成的政府职能结构,实际上很大程度是作为政党组织体系在行政体系当中的“映射”而存在的,并受到党组织结构纵向同构的影响而表现出类似的特征,进而与政党组织结构紧密嵌联。后来进行的一系列职能结构和职能部门的调整,虽然在行政效能提升、行政流程优化等领域取得了显著进展,但始终未能摆脱党组织结构纵向同构的影响。当制度变迁开始触及这一核心问题的时候,就会受到极强的阻力;与此同时,作为在短期内应对问题的有效策略,改革的推动者会运用强制性手段——例如压缩人员和编制,但当制度张力被缓解后,又极其容易出现反弹。另一方面,在党政合一的政治整合背景下,推动政府(中央)与政府(地方)、政府与市场、政府与社会关系重塑的关键,就在于推动政府主动地向市场、向社会放权,而这客观上又将重塑政党与政府、政党与国家、政党与社会的关系。自然而然地,改革动力往往比较匮乏,出现反复也就不足为奇了。

  

   (二)以层级结构为依托的权力配置方式抑制了政府职能转变的创新活力

  

   1978年以来,为了适应经济发展和社会主义建设的需要,我国推动了一系列以央地关系调整和权力配置为主题的改革,深刻地影响了三十多年来一系列政治、经济、文化、社会诸多方面的体制改革,并突出表现在作为行政体制改革核心内容以及其与政治、经济体制改革“结合部”的政府职能转变领域。历史地看,从早期着力于政企分开、对企业进行宏观、间接式管理开始,到后来以分税制重塑央地关系,再到培育社会性力量,乃至从顶层设计上强调“放开那些不该管的、管好那些该管的”〔7〕,并以下放行政审批权作为“抓手”和突破口的改革过程,无疑贯穿着这一逻辑。也可以说,权力配置改革有力地推动了我国政府职能转变的进程。然而,吊诡的是,本应作为政府职能转变推动力量的权力配置改革,反过来却可能成为改革进一步深化的阻滞,例如,“一放就乱、一收就死”的问题就从未得到根本性地解决。关于这一问题本质的理解,有必要深入到权力配置改革的内在逻辑和制度变迁的内生动力层面进行考量。

  

   长期以来,我国推动的权力配置改革的实质,是依托层级结构的权力进行收放或集分,进而导致在行政体系和社会体系运行中出现唯权力的指向。实际上,单纯从字面意义上看,“集”、“分”或“收”、“放”这些字眼本身就暗示着在改革推动者在权力配置中的决定性地位。加之当前我国相关制度建设还有待健全的现实,以层级结构为依托的权力配置方式无疑体现出相当程度的非制度化和不稳定风险,为上级政府干涉下级政府,以及政府关涉市场与社会提供了空间,抑制着政府职能转变的创新活力。

  

   具体地看,一方面,行政机构调整和组织内部运行往往容易陷入僵局。在以层级结构为依托的权力配置方式作用下,上级政府依托于层级结构和行政力量将事权层层下放、财权逐级上收成为可能,从而将履职过程在一定程度上变成了“讨价还价”——“讨价”要来的是“事权”,而“还价”打发出去的是“事责”。〔8〕而机构的庞大和纵向同构是完成这一过程的重要组织支撑。与此同时,就行政组织内部成员而言,其创新活力的核心来自体系内部的晋升,然而在当前的权力配置状态下,晋升通道主要地掌握在上级政府手中,从而迫使组织成员“理性地”唯上级之命是从,未能将政府行为紧密地联系到社会与公民需求上。反过来说说,这两种状态有可能固化唯权力的指向,进一步抑制了政府职能转变的创新活力。

  

   另一方面,多元主体关系重塑同样受到阻碍。在以层级结构为依托的权力配置方式作用下,多元主体无法形成对等性关系,政府作为制度的主导者拥有绝对的权威,其他主体的作用空间和创新活力受到严重压制。以行政问责为例。作为对政府职能履行结果的后置性追究,当政府履职未能满足公众需求或触犯法律的时候,问责可以对行为主体施加相应的处罚。原则地讲,我国已经形成了包含权力机关、司法机关、政党、社会与公民等在内的多元监督体系,但结合实践来看,主流的问责形式仍然表现为上级政府对下级政府及其官员过错行为的追究,而作为政府履职直接对象的公民,反而未能发挥关键性的作用。这种方式无疑会强化下级政府对上级政府而非对公民的服从,从而成为制度变迁的掣肘。

  

   简而言之,以层级结构为依托的权力配置方式为我国政府职能转变提供了中观的制度环境,导致制度体系形成唯权力的指向,客观上导致借助改革改进服务以更好地满足公众需要的创新活力被大大压制,强化科层体制的冲动反而极强。如何突破这种路径依赖,自然成为下一步改革的重点。

  

   (三)以行政体系为中心的组织行为方式阻碍了政府职能转变的内生动力

  

   路径依赖理论强调组织行为方式对制度变迁的影响。由于报酬递增效应和适应性预期,与制度相适应的组织会由于既得利益等多方面因素而倾向于维护现有制度,阻挠、干涉一切试图改变现状的行为,从而阻碍了政府职能转变的内生动力,形成组织行为方式层面的路径依赖。“从现存制度获益较多的参与人赋有维持现状的资源和能力,他们会成为既得利益者保证现存制度持续存在的力量”。〔9〕简单地说,任何由改革带来的权力格局重组,都会受到既得利益集团的阻挠和干扰,既可能导致改革无法继续,也可能导致改革由于既得利益的强势操控而留下大量后遗症。〔10〕结合政府职能转变的实际历程分析,以体系为中心的组织行为方式典型地表现出“权力部门化、部门利益化、利益集团化”的倾向,组织机构和工作人员天然地形成了某种“利益共同体”;而致力于打破这种共同体的政府职能转变,自然就会在组织行为层面受到阻挠或干扰。这一点已然在行政机构改革和行政审批改革过程中得到了有力的佐证。

  

   一方面,新中国成立以来,我国先后进行了多轮国务院机构改革。早期改革聚焦于突破中央权力过于集中导致的弊端,以简政放权为典型特征,核心是将原本由中央行使的权力下放给地方。与这一过程相对,地方为了承接这些权力增设了不少部门。后来,权力下放导致的各种乱象迫使中央又重新收回了下放的权力。然而,由于机构天然存在着的自我膨胀的动机,原有因权力下放增设的地方政府经济部门并没有随权力大大削减而缩并和撤销,而中央政府机构却随权力的上收进入了新一轮膨胀。〔11〕这是改革难以跳出“一放就乱—一收就死”和机构“膨胀—精简—再膨胀”怪圈的重要原因。为了突破这一局限,我国从2008年开始推行大部门体制改革,试图借助机构调整来实现职能整合、理顺职责关系,同时反过来强化机构调整的效果,从而切实改变行政生态。实事求是地说,大部门体制改革的效果是相当显著的;但是作为一种权力重组和利益格局重塑,大部门体制改革必然会触及部门利益,同样会天然地存在受到阻挠和干扰的可能。如何恰当地应对这一问题,是全面深化改革必然要面临的考验。

  

   另一方面,行政审批改革深嵌于中国总体的经济、社会转型当中,是一场斩断政府过多地伸向经济、社会权力触须的自我革命。〔12〕自上世纪70年代末开始,行政审批下放事项由少到多、释放权力由小到大,在推进行政改革、提升行政效能方面起到了显著成效;本届中央政府更是将取消和下放行政审批事项视为推进政府职能转变的关键抓手。〔13〕然而,在肯定成绩的同时也必须看到,以行政体系为中心的组织行为方式——或者更直接地说,部门的狭隘利益仍然在深刻地影响着政府的自我革命进程。例如,不少地方政府虽然出台了文件,但却并未动真格;有些部门为了小团体利益而采用变通的方式保留那些对本部门有利的审批事项,看似取消了不少,但是需要审批的环节合并到了别的事项中,或者以“打包”的形式存留下来;又如,一些部门虽然下放了某些审批权,但却仅仅下放初审权或某些环节,保留着终审权,甚至加重了行政客体的负担等。〔14〕这些问题无疑都是路径依赖的具体表现。未来,如何破除部门狭隘利益的阻挠,切实地将权力放下去、放出去,是全面深化政府职能转变的攻坚之战。

  

   四、关于进一步深化政府职能转变的突围策略

  

   正如前文所述,当前我国政府职能转变在取得显著成就的同时,不可避免地陷入了较为严重的路径依赖之中。厘清自我强化的过程有助于深刻地理解政府职能转变的内在逻辑及其现实困境,并为进一步深化改革、实现突围提供理论上的可能指导。

  

   (一)以国家治理推进政治整合方式变革,拓展制度变迁的可能空间

  

以党政合一为核心的政治整合对于实现对社会、市场的有效吸纳,充分调动有限资源集中到重点项目建设,推动社会主义建设起到了中流砥柱的作用,也成为推进政府有效履责和职能转变的重要力量。(点击此处阅读下一页)


爱思想关键词小程序
本文责编:川先生
发信站:爱思想(http://m.aisixiang.com)
本文链接:http://m.aisixiang.com/data/108473.html
文章来源:作者授权爱思想发布,转载请注明出处(http://www.aisixiang.com)。
收藏