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曾盛聪:乡村振兴战略中的农地存续治理——一个政府职能的分析框架

更新时间:2018-02-14 11:23:29
作者: 曾盛聪  
也造成周边农村进一步空心化,农地无人耕种以及农地的数量与质量被迅速压缩的状况。鉴于城市化或城镇化背后农村深层次问题并未解决,这成为党中央明确提出乡村振兴战略的现实背景。

  

   四、地方政府治理的掣肘与短板

   从政府公共产品和公共服务供给以及对负外部性消除的职能看,农地存续在地方政府治理层面上仍面临较突出的问题,其中既受客观层面的政策与制度供给(包括法律供给)不完善的掣肘,又有政府财政、资源投入的不足以及政策方面上的短板,此外,地方政府主观层面对政府公共性职能认知的偏差,也使农地存续政府治理上缺位。而长期以来地方政府执行着一套“晋升锦标赛”的考核机制,农地存续政府治理的“百年大计”无法通过显性经济绩效考核反映出来,加剧了地方政府对显示度高的“经济锦标”的渴求,而忽略战略性、公共性、长期性的职责要求。

   (一)相关法律不完善掣肘

   政府对土地的审批权被称为征地权,征地权的法律效力主要来源于《宪法》和《土地管理法》的制度解释。法律规定,农地转为建设用地前必须通过审批,将集体土地转为国家土地,但其中对于政府出于何种目的、在何种情况下可以动用征地权的规定并不一致。首先,《宪法》的第十条第一款规定“城市土地属于国家所有”,也就是说农用地要作为城市建设用地必须要转化为国家所有,同时在其第十条第三款规定:“国家为了公共利益的需要,可以依据有关法律规定对土地实行征用”。这里规定了在公共利益需要的时候,对农地动用征地权是合理的。虽然规定中并没有特别提到出于非公益性需要时,即企业项目等营利性目的的用地需求是否能动用征地权,但实际上要求城市建设完全回避营利性需要,这显然是不现实的。

   其次,1998年修订的《土地管理法》中的第一条第四款同样有类似于宪法第十条的规定:“国家为公共利益的需要,可以依法对集体所有的土地实行征用”,同时《土地管理法》第四十三条又指出:“任何单位和个人进行建设,需要使用土地的,必须依法申请使用国有土地”。显然,规定中的“任何单位和个人”不仅包括公益性主体,还包括了企业、工厂等有盈利需求的主体,但申请国有土地的前提又仅能出于“国家为公共利益的需要”,这就造成了《土地管理法》规定中针对征地权运用情境的悖论。(如图1所示)在土地出让收入成为地方政府的重要财政来源的现实下,法律条款定义模糊的情况使地方政府的征地行为规范与否难以被明确。法律制度供给不完善给城镇化提速中农地存续治理带来困扰,这是造成征地权被滥用的制度性缺陷,也是某些地方农地资源被快速侵占的客观原因。

   (二)政府宏观规划短板

   图1  征地法律冲突示意图(略)

   城镇化对土地的占用既然是客观事实,那么如何做到科学合理规划从而尽量少占农地就显得格外重要。地方政府在推进城镇化的过程中因为远期规划的缺位或半缺位,导致中短期的建设计划频繁变更,以及有关部门对于地下、地上管理职能交错,由此导致的农地资源浪费是农地存续不可忽视的影响因素。

   第一,农地开发利用导致对农地整体性的破坏,道路建设、景观建设、各种划片式建设等致使农业耕作碎片化,原有的灌溉系统被破坏,生产收益下降,甚至出现被分割的农地的耕作收益不足以弥补重建灌溉系统所需要的代价,迫使农地被撂荒。第二,农地被作为建设用地后,诸如污水处理厂、化学工厂、建设工地等带有明显负外部效应,造成严重的噪声污染、水源污染和飞尘污染,直接或间接地影响周边农地的农业效益。当前,政府对规划失误或受负面外部性影响的农用地普遍采用事后给予农地经营者一定政策性补贴或低息贷款,以期减少农地经营者损失,但这并没有促进被分割或被污染的农地在失却了生产能力之后的功能恢复。如何减少农地资源的隐性破坏,避免农地功能性受损,真正考验的是政府对于城镇化和农地存续的宏观调控能力,地方政府必须补齐在规划科学性上的缺失,在建设初期就避免城镇建设远景的模糊性。

   (三)行政资源供给局限

   农地抛荒有着多重原因,从直接动因看,是务农收益已难以达到农户的预期;从公共产品和公共服务供给的政府职能角度看,供给侧的行政资源投入不足也是重要影响因素。这里所说的行政资源包括直接性的财政资源和引导性的政策资源。

   对比生产性强、周期短、利润率大的工业,农业由于自身特质,抵御市场风险的能力弱,具有相对于其他产业的弱质性。改革开放后,农民的经济收入稳步提高,耕地由过去是农民生计的唯一保障转变为多样化经济收入的可选对象之一,它对于农民生存与发展的重要性有了明显降低,受市场逐利的影响,农民从事农业生产的动机必然更加注重成本与收益的对比。一方面,由于生产工业化需求和市场对粮食质量的要求上升,包括种子、肥料、农药、生产机械的成本不断上升,使农业生产的纯收入空间被大大压缩。另一方面,农业产值上涨却没有赶上货币通胀和生产资料价格上涨的速度。受市场影响的非农因素在农业生产成本中所占比重逐年上升,其增长速度明显快于农业收益增长速度,导致农业收益空间被压缩,农户生产积极性受挫。

   同样,在2006—2015年的10年中,国家对于社会固定资产的投资分配也在发生变化,全社会固定资产投资由109998.2亿增加到了561999.83亿,增幅达5.1倍,其中农业固定资产投资额占比也从0.24%攀升至1.4%,但与同年城镇固定资产投资高98.15%的占比而言依旧缺乏可比性,社会投资价值依旧极度向城镇倾斜(参见表2)。换言之,国家对农业基础设施建设的推动力仍低于社会平均水平,农业在全国各产业发展竞争中落下风。由于农业本身的弱质性,如果政府仍然没有在财政投入中对其有足够的扶持,农业与非农业的差距只会随经济水平的发展而加剧。

   对农户抛荒行为产生影响的还有政府引导性政策的短板,即政府在农地保护方面政策资源投入不足、方法不当,间接打击了农民的务农意愿。例如,在历次实施农民购买农机的惠农补贴之后,实际上不少农机的出售价格都有不同程度的上涨,使农户没有真正获得实惠。而以农户拥有的农地面积为准,直接给予农地补贴的措施则无法兼顾农地存续的要求。鉴于撂荒农地、半撂荒农地和耕作性农地难以清晰界定,按照土地面积给予的补贴往往流于表面,与提高农地的农用价值无法建立直接联系。惠农政策在执行中难以如预期般落实,执行过程中的管理短板给了投机者窃取利益的机会,政策红利在农地存续中发挥的作用被大大削弱。总之,地方政府在农业公共服务上的供给不到位,农户尚不能直接受惠于政策利好,也成了农地被抛荒的原因之一。

   表2  2006—2015城镇、农业固定资产投资额关系对比(略)

   (四)地方护地内驱力弱化

   地方政府护地的内生驱动力弱化,是地方政府公共性职能弱化的直接表现,也是农地存续治理陷入困境的最直接影响因素。农地作为生产资料有着区别于其他固定资产的特性。首先,农地具有不可移动的特性,这意味着在考虑信息获得成本的情况下,农地的物理距离与政府收集到信息的准确度呈反比;其次,农地产能具有不稳定性,生产周期长,受天时地利影响较大;最后,农地在物理空间上是可割裂的,农地使用的细碎化,直接影响农业生产的规模效应,也使政府开展农地治理成本增加。

   在这些特殊属性的影响下,一方面,地方政府虽有维持农地存续的政治性需要甚至面临政治考核压力,但在财税制度改革之后,地方政府已经逐渐成了区域发展的理性主体,当保护农地需要付出较大的代价时,地方政府出于自利考量,其保护农地的意愿容易屈从其经济目的,这也是“晋升锦标赛”博弈机制的负面结果。另一方面,农户对农地保护的愿望则有更明显的功利性,农民保护农地的行为更多是出于资源利用与利益获取考量,而不是基于资源存续的战略需要,倘若地方政府开具的征地补偿能够令其满意,农民自然不会阻挠农地的非农化行为。地方政府自身利益的考量与保护农地意识的分离,使得地方政府农地存续治理中并不总是扮演保护者的角色。在农地保护问题上,中央政府、地方政府和承包农民之间有着复杂的利益纠葛与博弈。

  

   五、结论与建议:回归政府履职的约束机制

   第一,乡村振兴战略从政府职能的意义上厘清了各级政府尤其是地方政府对于农地存续“治理有效”的基本职责与职能要求,匡正了农地存续治理中政府与市场的边界。

   党的十九大提出的乡村振兴战略是我党在深刻认识我国农村建设与发展的规律与趋势基础上提出的战略布局。乡村振兴作为一种战略目标的确立,使我们重新认识乡村、村镇在农业农村现代化中的特殊重要性,反映出我国仅仅走城镇化之路并不能全面解决农村复杂的经济社会问题,“村镇化”与“城镇化”将形成我国农村现代化发展的双轮驱动机制。[8]农地、农耕、农业是“乡村”作为一个整体性范畴得以延续并不断振兴的最重要特征和最基本要求,乡村振兴战略可谓从顶层设计的高度进一步确认并强化了农地存续治理作为各级政府尤其是地方政府最基本公共产品或公共服务的性质。也就是说,以农地非农化方式推进的城镇化并非乡村未来发展的唯一方向,乡村振兴而非城镇化确保了农地存续的合法性与必要性。基于此,地方政府对于属地范围内农地存续必须走出“盲目市场论”窠臼,回归提供基本公共产品与公共服务的公共性的履职与担当,并严格界分政府与市场边界。[9]

   第二,在乡村振兴战略推进与实施过程中,不断完善地方政府对于农地存续治理“政治锦标赛”而非“经济锦标赛”的激励与约束机制,以克服地方政府“偏好替代”的偏颇。

   “政治锦标赛”曾是备受学者批判的地方政府的激励机制,认为它通过行政发包体制不断强化了地方财政激励,形成一种“激励型”财政,产生出“偏好替代”问题,即地方政府和官员对经济增长的偏好替代了辖区内的公众多样性的偏好。[10]事实上,这种“锦标赛”式的地方政府履职考核与官员晋升机制并非“政治性”的而是“经济性”的,易言之,地方政府“偏好替代”出现恰恰在于地方政府激励的经济指标化而产生“盲目市场论”偏颇。我国在推进乡村振兴战略中,农地存续的地方政府治理必然要求回归政府履职的高度,完善“政治锦标”而非“经济锦标”的激励,重构地方政府在土地非农化、土地市场化中的职能,降低地方政府对于农地非农化收益的依赖,把地方政府对于土地市场失灵以及土地市场化负外部性的消除情况,作为关键考核指标,以此重建地方政绩考核机制,进而推进地方政府的护地驱动力的再造,从而破解地方政府“经济锦标赛”的惯性思维与运行模式。

   第三,基于供给侧改革的“补短板”要求,强化农地存续治理的制度供给与资源供给,通过农地存续的有效施治落实各级政府尤其是地方政府的公共性职能要求。

其一,要尽快完善土地政策法规尤其是补足征地法规制度设计的短板,推进农地存续治理的制度供给,使土地市场化运作建基于法治化制度基础之上。理顺央地权责与关系,规范地方政府的土地资源配置权,强化中央对地方政府在农地存续治理上的监督与惩戒效应。其二,要强化中央和地方对于土地存续的财政资源供给,以财政资源供给弥补农业的弱质性,通过必要的财政转移支付形成农地存续治理的财政资源支持,从而催生地方政府和农户自主护地的内生驱动力与协同共治的合力。其三,各级政府尤其是地方政府要强化对农地存续的政策性资源供给。农地“三权分置”后,地方政府需要不折不扣落实政策惠农措施,做大政策性红利,来持续促进农地存续收益。易言之,在城乡融合发展、村镇化与城镇化并行推进中,地方政府要通过经济补偿、税收优惠和政策优惠等引导性的公共政策杠杆,(点击此处阅读下一页)


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文章来源:国家行政学院学报
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