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刘松山:人大主导立法的几个重要问题

更新时间:2018-02-12 01:04:27
作者: 刘松山 (进入专栏)  
人大要在立项、起草、审议和修改的各个环节都以加强组织协调的方式,发挥主导作用,与前述李建国的说法大体相似。但接着,他又说了三个具体的主导内容:一是,要把握立法决策主导,主要是抓好项目论证,避免久议不决,妥善解决重点难点问题;二是,要把握立法起草主导;三是,要发挥人大代表作用。[10]

  

   材料三:由委员长会议通过的全国人大常委会2016年工作要点所说的人大主导包括:健全专门委员会和常委会工作机构起草重要法律草案机制;督促有关方面及时起草法律草案;加强立法审议;做好法律案提请大会审议的相关工作。[11]

  

   材料四:在2016年地方人大立法研讨会上,时任法工委主任李适时对地方人大的主导作用给予充分肯定:各地“不断加强立法工作中的组织协调,积极发挥人大在立法工作中的主导作用”。随后,他以生动的语言介绍了地方人大主导立法的几个经验:一是,有的地方不断完善立项、起草、审议、表决、报批、公布、备案等不同环节的工作机制,为发挥主导作用提供保障;二是,有的地方通过主导年度立法计划编制,变“等米下锅”为“点菜上桌”,把握立项和起草主导;三是,有的地方建立“立项通知书”机制,向起草部门明确起草重点和要求;四是,有的地方建立立法联席会议制度,对立法工作实施全程“领跑”;五是,有的地方发挥代表作用,把完善常委会会议制度、审议制度与创新工作机制结合起来;等。[12]

  

   材料五:委员长会议通过的全国人大常委会2017年立法工作计划,在强调加强人大及其常委会立法工作组织协调后,要求把好立项关,科学合理安排立法进度,在起草、论证、协调、审议过程中,防止部门利益法律化和争权诿责现象,专门委员会和有关工作委员会要督促有关单位和地方制定配套法规,尊重代表主体地位,发挥代表作用。[13]

  

   材料六:在2017年地方立法工作座谈会上,全国人大常委会法工委主任沈春耀说,立法工作主要有三个环节,一是规划立项,二是组织起草,三是人大审议,人大的主导作用,在这三个环节上,都是不可或缺的。[14]

  

   分析上面六份材料中的提法,可以形成以下几个初步印象,并引出一些问题:

  

   第一,无论全国人大及其常委会还是地方人大及其常委会,都把组织协调作为主导立法的重要抓手,但是,组织协调的主体又被笼统地说成人大及其常委会,而人大及其常委会作为一个合议机关能否组织协调,在哪些环节组织协调,如何组织协调,似乎未交待清楚。

  

   第二,从立法的环节上看,人大的主导已然是全过程主导,一部法从规划立项到起草再到审议,几乎都由人大主导。如果把立法比作拍一部影视剧的话,人大真是一位名副其实的导演了。但仔细分析又可发现,除了明确专门委员会和常委会工作机构在法律法规草案起草中的主导作用外,对于其他各类立法环节中谁是主导主体,以上材料均未作清晰表述,或者干脆略去主导的主体。实际上,所谓“人大”或者“人大及其常委会”,很多时候是一个虚拟的、模糊的泛称,作为合议机关,它不可能在立法程序的每一个环节都采取集体行动,主导立法进程,如果说立法有一个主导的话,那么,在不同的环节中,这个主导的主体很可能会有所不同。所以,作为合议机关的“人大”或“人大常委会”能不能在立法活动中扮演总导演,或者干脆在很大程度上扮演一个自编、自导、自演的角色,恐怕是值得商榷的。

  

   第三,几份材料中表述人大主导的逻辑层次不甚清晰,按理应当是先对人大主导做总的表述,紧接着表述具体的主导环节、主导主体、主导事项和主导程序,条理清楚,层次分明,但这些逻辑特点在上述材料中不甚明显。其中,几份材料在按立法过程表述立法主导的同时,又提出发挥代表作用问题,给人逻辑不顺的感觉。这可能会让人认为:在立法机关那里,关于主导环节、主导主体、主导事项和主导程序的细化问题和相关法理问题,没有得到足够重视和研究,缺乏清晰的思路。

  

   第四,关于地方人大主导经验的一些做法和提法,是否符合人民代表大会制度的要求和立法规律,容易引人怀疑。李适时在2014年地方立法研讨会上的讲话强调,发挥人大主导作用,“在制度上,要符合坚持和完善人民代表大会制度的要求”,“在法理上,要符合立法规律,也就是要坚守法治底线”。[15]但他2016年在地方立法研讨会上介绍和肯定的一些地方主导经验,是否符合自己前一年讲话的要求,可能就会引起议论。比如,有的地方人大在立法中采取的“点菜上桌”行为,建立的“立项通知书”机制,甚至是对立法进行全程“领跑”的立法联席会议制度等,有没有干预和代替有关提案主体法定职权的嫌疑呢?再比如,实施这些主导行为的主体又是谁,是不是人大及其常委会?其主导行为的法律依据和法理基础是什么?如果人大对立法实行全程“领跑”和全程主导,甚至对立法程序的每一个环节都进行干预甚至包揽代替,那人大与行政机关又有什么区别?人大主导不就容易变成行政主导吗?

  

   建议有关方面结合理论实践中提出的问题,对人大主导立法的基本要素做研究回应。

  

   (二)如何准确理解人大主导立法的法律定位

  

   人大主导立法是统揽性和纲举目张式的提法。单从这个表述看,如果要制定一件法律规定,人大的主导作用应当在以下三个层次进行法律定位,才能显示出其重要性:第一个层次是,属于立法活动的指导思想或者基本原则的重要内容,写在立法法第一章的“总则”中,放到立法应当坚持四项基本原则之后,依照法定权限程序和民主立法、科学立法等内容之前。第二个层次是,属于立法体制中的重要内容。比如,立法法第二章第一节的“立法权限”,在规定全国人大及其常委会制定法律的权限以及相关授权立法的同时,加上发挥人大及其常委会主导作用,作为划分立法权限的基本原则。第三个层次是,在立法程序中作出规定。比如,在立法法第二章的第二节和第三节有关全国人大及其常委会的立法程序中,分别规定两者应当以及如何发挥主导作用,在第四章关于地方性法规的一节中,规定地方人大及其常委会在立法程序中应当以及如何发挥主导作用,这样,人大及其常委会的主导作用,就成为立法程序的基本原则和内容,在法律和地方性法规的制定程序中居于重要地位。

  

   但是,2015年修改的立法法,并没有在以上三层次和篇章结构中规定人大及其常委会在立法中的主导作用,而是将全国人大及其常委会的主导作用写在第二章“法律”的最后一节即第五节的“其他规定”中。什么叫“其他规定”?目前,由立法机关编写的各类立法法释义和讲话,均未对“其他规定”做出解释。总结法律中“其他规定”所规定的内容,可以发现,所谓“其他规定”,一般是指不宜规定在法律主要章节条文中的技术性、例外性、附带性、补充性、说明性、参考性的内容,从法理、逻辑和立法技术上都不适宜进入法律的正文,或者属于可写可不写的内容。现在,立法法将发挥全国人大及其常委会在立法工作中的主导作用写入“其他规定”中,实际就是在法律中对这一内容给了一个“其他性”的法律定位,如果单纯对法律文本进行分析,应当说,这个定位是不高的,甚至是很低、很不重要的,表明发挥全国人大及其常委会的主导作用,不是制定法律的基本原则,不是划分立法权限的基本原则,也不是法律制定程序中必须遵循的基本原则,甚至不是立法程序中的法定环节。

  

   但问题是,脱离了具体法律文本,单纯强调发挥人大在立法工作中的主导作用,在认识和实践中,就很容易对这一提法做拔高理解、扩大理解,不适当地强调人大的主导作用,进而影响人大及其常委会在立法活动中依法、科学地处理与其他立法参与主体之间的关系。四中全会决定、立法法和十九大报告中提出发挥人大主导作用后,在各方的热议推进中,这种拔高和扩大理解的苗头已经显露。提法很高,法律定位却不高,又很难要求人们在法律文本的整体结构中去认识理解人大主导的实际定位,这是应当引起注意的问题。

  

   (三)如何科学界定人大与其他立法参与主体之间的关系

  

   这个问题实际是前两个问题的应有之义,由于其特殊重要性,这里将它单独列出来讨论。

  

   如前所述,“人大”很多时候是个泛称。在立法活动中,它的内部还有不少参与主体,对于其内部参与主体的主导问题,本文将在第三部分集中讨论。这里着重提出的是,在与外部立法参与主体的关系中,如何对人大主导立法进行定位?这些关系中,关键的恐怕有两个:一是人大主导立法与党领导立法的关系;二是人大主导立法与“一府两院”等主体在立法活动中行使职权之间的关系。

  

   如何处理人大主导立法与党领导立法的关系,涉及我国立法制度乃至政治体制的根本。但从现有权威文件的相关表述看,这个问题的答案似乎不甚清晰。四中全会在连续两个段落中对这个关系做了表述。第一个段落提出,“加强党对立法工作的领导,完善党对立法工作中重大问题决策的程序”,“凡立法涉及重大体制和重大政策调整的,必须报党中央讨论决定”,“法律制定和修改的重大问题由全国人大常委会党组向党中央报告”。[16]这些表述给人的基本判断是,在立法工作中真正起主导作用的是党,这是坚定不移和毫无疑问的,因为所有立法工作中的重大问题都是由党决定的。如果按照前述“主导”的基本语言含义,理论和实践中就容易产生一种认识:人大是不能主导、也主导不了的。不仅如此,与四中全会相响呼应和比之更进一步的是,2016年中共中央关于加强党领导立法工作的若干意见又明确提出,“把党的领导贯彻到立法工作全过程”。如果说四中全会决定的表述旨在强调党对立法事项的领导的话,那么,中央关于党领导立法工作的若干意见强调的则是党对立法过程的领导,也即立法全过程都要坚持党的领导。总结这两个文件,有人可能就会提出,既然立法中的所有重大事项,立法的全过程都要贯彻党的领导,人大又如何主导?

  

   但是,四中全会在紧接上述段落之后的一个段落又明确提出,“健全有立法权的人大主导立法工作的体制机制,发挥人大及其常委会在立法工作中的主导作用”。[17]这就可能使人产生不解:立法工作中究竟是党的领导说了算,还是人大主导说了算?既然有了党的领导,为什么还要人大主导?既然强调人大主导,为什么要强调党的领导?两者究竟是什么关系?如果沿此深究下去,就涉及对两个基本概念的理解:“领导”和“主导”是什么关系?是“领导”为大还是“主导”为大?无论对这两个用语进行多么特殊的解释,从汉语语言的基本内涵和语法要求看,四中全会的这些表述,都可能会让人产生理解上的偏差困惑。

  

当然,从中国政治运行的实际出发,一般人都会得出常识性结论:在党的领导与人大主导之间,无疑是党的领导为大,人大主导是在坚持党的领导前提之下的主导。但既然中央文件明确提出了人大主导立法,又容易让人产生遐想:党与人大的关系是不是有什么重大的体制变化?似乎对这些容易产生的认识偏差早有预料,全国人大常委会的一些文件或者一些领导人、工作机构负责人的讲话,在阐述人大主导立法时,(点击此处阅读下一页)

本文责编:川先生
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