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李迎生 吕朝华:社会主要矛盾转变与社会政策创新发展

更新时间:2018-02-11 22:18:13
作者: 李迎生   吕朝华  
造成我国贫困线奇低。我国目前贫困线以2011年2300元不变价为基准,2015年城市和农村平均低保标准分别只占当年全国城市居民和农村居民收入中位数的18.6%和30.9%。[20]这种做法的结果就是,在绝对水平上,中国的贫困线不仅远低于高收入国家,即便与同等收入水平国家相比也不高;从相对水平来看,中国贫困线低于人均收入的30%,而在国际上,同等收入水平国家的贫困线一般在人均收入的50%上下。[21]

   在保基本性社会政策领域,例如养老保障政策,目前城市职工基本养老保险尚只基本上涵盖保障老年基本物质生活,至于老年健康护理、社会服务方面的内容除少数试点地区外,都未包括进来。至于城乡居民基本养老保险,经国务院批准,2009年我国启动新农保试点,确定基础养老金最低标准为每人每月55元。从2014年7月1日起,全国城乡居民基本养老保险(2014年新农保与城居保并轨)基础养老金最低标准提高至每人每月70元,即在原每人每月55元的基础上增加15元。即便按照现行标准,城乡居民基本养老保险基础养老金难以保障老年基本物质生活。

  

   三、以当下最迫切的民生问题为重点创新社会政策

   在党的十七大报告提出“学有所教、劳有所得、病有所医、老有所养、住有所居”的基础上,党的十九大报告将现阶段我国民生建设的目标进一步拓展为七个,明确指出要“在幼有所育、学有所教、劳有所得、病有所医、老有所养、住有所居、弱有所扶上不断取得新进展”。在实现七“有”目标的过程中,需要各方面政策、机制的有效配合,社会政策即是其中非常重要、不可替代的一环。当下应将上述七大领域社会政策的创新发展作为重点,推进相关社会福利制度的建设与完善,以回应广大人民群众特别是困难群体在育儿、教育、就业、医疗、养老、住房、社会服务等方面的基础性需要,发挥社会政策应当扮演的角色。

   首先,基于我国国情及从国际社会政策理论与实践的新近趋势获得的启示,将幼儿养育作为当下社会政策创新发展的重点领域之一,推进实现“幼有所育”。

   儿童是国家和民族的希望,儿童公平地接受有质量的抚养培育,整个社会才有未来。西方国家反思福利国家危机出现的发展型社会政策思潮与实践把儿童养育视为一种对人力资本和未来的投资而备受重视,给我们提供了弥足珍贵的启示。十九大报告把“幼有所育”放在七“有”的首位,体现了党对幼儿养育的高度重视。

   近年来,我国普惠性幼儿学前教育取得较快发展。2010年,教育部发布《国家中长期教育改革和发展规划纲要(2010—2020年)》,[22]实施5年来,国家通过实施8个学前教育重大项目,组织10项体制改革试点,各级政府对学前教育财政投入达到4000亿元。扩大学前教育资源、注重配置公益普惠的学前教育公共资源、规范学前教育管理、加强教师队伍建设,取得了突出的成就。2015年,学前教育专题评估组对全国7个样本省份5年来促进学前教育改革与发展的评估报告显示:5年来,学前教育普及率大幅提高,2014年,学前教育三年毛入园率为70.5%,提前6年完成教育规划纲要的目标;18个样本市学前三年毛入园率整体达到89.44%;33个样本区县学前三年毛入园率(均值)在整体上已经达到94.97%,“入园难”得到有效缓解;学前教育资源快速扩大;新增学前教育资源,尤其是教育部门办园,呈现持续向农村倾斜态势。[23]

   然而,我国幼儿教育的整体政策环境上还是存在严重欠缺。新中国成立以来,我国中央政府(含部委及以上级别)共出台了有关幼儿教育的专门文件58部,体现出国家对幼教事业的关注。但是,一方面,这些文件法律位阶不高,大多是部门法规,法律约束力差;另一方面,有些文件的出台缺少统筹考虑,未能发挥应有的作用。[24]另外,受制度路径依赖的影响,在很多城市,公立幼儿园仍然是稀缺资源,在职业和人群间分布不平衡。近年来,幼儿园教师虐童事件、食品安全事故频发,困难家庭幼儿入园难等,反映出相关的社会政策建设和实施方面存在严重不足。

   因此,社会政策应当扮演好幼儿教育的规划与监督者的角色。其一,应进一步推进普惠性幼儿学前教育制度建设。在国家层面出台统一的法律,建立健全不同家庭幼儿入园保障制度。加大对特殊困难儿童家庭的扶持力度,确保所有家庭的适龄幼儿,不论其家庭状况如何,都能接受应有的教育。其二,应建立完善对幼儿教育的专业监督制度。幼儿教育的日常工作,要在具有相关知识背景的人员监督之下进行。可以借鉴国外社会工作者介入幼儿福利的经验,在幼儿教育中引入社会工作岗位,对幼儿教育实施有效监督。

   其次,通过进一步强化相关领域社会政策建设,推进实现“学有所教、劳有所得、病有所医、老有所养、住有所居”。

   在现代社会,接受一定质量的教育、就业并享受与自身劳动相应的保障、方便及时并有能力就医、拥有较高生活质量的晚年、具备基本的住房条件,是一个社会成员生存和发展、享受的必然需要。保障全体人民享有基本的教育、基本的就业保障、基本的医疗服务、基本的住房保障,保障每一个人年老时有足够的养老金及必需的社会服务,属于“基本社会福利”的范畴,在这方面国家和政府应切实履行其对公民的基本责任。[25]自党的十七大提出“学有所教、劳有所得、病有所医、老有所养、住有所居”等现阶段民生建设五大目标以来,我国在教育、就业与社会保障、医疗卫生、养老、住房等方面的社会政策建设取得了卓有成效的进步,但离人民对美好生活的需要还存在较大差距,在这些方面进一步创新完善社会政策,十分必要。

   在教育社会政策方面,应进一步完善义务教育制度,坚持普惠型教育的发展方向,对贫困群体的教育扶持应结合家庭综合服务加以实施。在就业和社会保障方面,应进一步加大对困难群体、农民工、大学毕业生等的就业、创业扶持力度,完善相关的社会保障制度,实现就业、创业与相关社会保障制度的有效衔接。在医疗社会政策方面,应在完善基本医疗保险、医疗服务的同时,切实加强困难群体医疗服务的扶持力度,在医疗救助上加大力度,当下最起码要做到通过政策扶持,防止和避免因病致贫、因病返贫。在老年社会政策方面,要进一步推进社会化养老服务的开展,当下应尽快通过试点出台高龄老人医疗护理保险政策,完善政府购买养老服务制度,提高老年人生活质量。在住房社会政策方面,继续完善住房公积金的缴费和使用制度,避免高收入群体对低收入群体公积金的占用,确保低收入群体及时有效地使用公积金,真正达到社会互济的目的;完善经济适用房、廉租房等政策,使困难群体住有所居。

   针对上述基本社会福利,随着国家整体经济实力的增强,应进一步推进制度设计和完善,以实现相关福利在城乡、地区、人群、职业间的统一。[26]近年我国在养老、医疗领域的政策在一定程度上实现了城乡间、职业间的统一。今后要进一步完善,特别是要防止和避免造成新的不平衡。

   最后,从社会政策发展演变历程可见,对弱势群体的关怀保护是社会政策的重中之重。我国目前还有数量庞大的弱势群体,他们的生存和发展都存在着特殊的困难,亟须社会政策的扶持。应通过相应的社会政策建设,推进实现“弱有所扶”。

   党和国家一直非常重视对困难群体的帮助。以残疾人社会政策为例,2008年3月,《中共中央国务院关于促进残疾人事业发展的意见》提出推进残疾人社会保障体系和服务体系建设。同年,我国开始实施修订后的《残疾人保障法》,专门规定国家保障残疾人享有各项社会保障、平等地充分参与社会生活、共享社会物质文化成果的权利。2010年3月,国务院办公厅转发《关于加快推进残疾人社会保障体系和服务体系建设的指导意见》,对当前和今后一个时期加快推进我国残疾人社会保障体系和服务体系建设提出具体指导。

   根据《2016年中国残疾人事业发展统计公报》,目前我国残疾人社会政策在就业、社会保障、扶贫开发等方面有显著进步。从覆盖范围上看,截至2016年年底,城乡残疾居民参加城乡社会养老保险人数达到2370.6万,参保率79.0%;60岁以下的参保残疾人中有482.1万重度残疾人,其中445.7万得到了政府的参保扶助,代缴养老保险费比例达到92.5%。有269.4万非重度残疾人也享受了全额或部分代缴养老保险费的优惠政策。领取养老金待遇的人数达到936.1万人;残疾人托养服务机构达到6740个,共为20.4万残疾人提供了托养服务。87.8万人通过扶贫开发实际脱贫;接受实用技术培训的残疾人达到75.6万人次。[27]从政策模式上看,目前我国残疾人社会政策已逐渐向发展性社会政策转变,突出表现为:完善残疾人“普惠+特惠”的社会保障;进一步发展残疾人教育;重视残疾预防工作等。[28]

   不过,在取得成绩的同时,我国残疾人社会政策也存在很多不足,应当在今后工作中加以改变。其一,受城乡二元体制路径依赖的影响,农村残疾人的社会福利滞后于城市,应当出台针对性、倾斜性社会政策尽快改变。其二,残疾人社会福利的提供中,国家、市场、第三部门都有可能失灵,应当继续探索残疾人服务供给的有效途径。[29]

  

   四、在与经济发展的协调中满足人民的美好生活需要

   我国社会政策的创新发展应借鉴国际经验教训,结合目前仍处于社会主义初级阶段的基本国情,使社会政策与经济发展相协调,推进我国社会政策发展,满足人民美好生活需要。在推进方法上,结合发展型社会政策视角,从宏观上,应注重社会政策与经济政策的结合,注重转变福利的单纯再分配功能,强化和提升福利的生产功能,注重福利提供主体的多元化;在微观上,注重社会政策对象的主体性发挥和能力提升,使社会政策对象成为经济发展进程的一部分等等。总之,通过社会政策改革创新,使社会政策在与经济发展的协调中满足人民的美好生活需要,实现在更高水平的发展中解决民生问题。

   首先,基于我国仍处于社会主义初级阶段的基本国情,我国社会政策的改革创新应当循序渐进,即应在与经济发展的协调中推进社会政策的发展。

   国际经验上看,社会政策离不开经济发展的基础性支持。“二战”后,各国大力发展科技、教育事业,注重调整经济结构,经历了一个新的经济发展期。以经济复苏和发展为坚实后盾,西方发达国家普遍建立了福利国家制度。20世纪70年代以来,受当时资本主义经济进入滞涨状态的影响,福利国家制度遭遇了空前的危机。20世纪80年代以来,欧洲各国政府开始对其社会政策进行改革,并于20世纪90年代以来进一步加大改革力度,在21世纪初初显成效。以德国的失业保障制度改革为例,1992—2002年间德国经济平均增长率为1.3%。而自1975年以来,其社会保障支出占GDP的比重一直徘徊在30%左右,如此高额的社会保障支出难以维系。因此,德国于2003—2005年推行哈茨改革方案,对失业保障制度进行了全面深入改革。[30]这一改革减轻了政府的财政负担,还促进了就业,减少了高福利带来的福利依赖。同时,将福利资源的使用者变为福利资源的提供者和使用者,更有利于社会政策体系的可持续发展。

近年来我国经济发展取得了巨大成就,但是总体发展质量和效益还不高,创新能力不够强,实体经济水平有待提高。我国仍处于社会主义初级阶段。尤其是考虑到我国各地区间发展水平差异很大,这对各地的社会福利服务的提供有很大的影响。比如,有的学者使用SPSS的数据分析技术,对我国老年社会福利体系的区域差异进行了讨论,发现我国老年社会福利虽然在整体上并没有形成“东优西劣”的递减趋势,但东部地区在服务保障等方面还是表现出较大的优势。[31]因此,在对福利服务进行设计时,(点击此处阅读下一页)


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文章来源: 国家行政学院学报
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