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马原:基层信访治理中的“法治”话语冲突

更新时间:2018-02-06 20:44:48
作者: 马原  
围堵机关,扰乱办公秩序,蓄意制造影响的,由公安机关依法训诫;对为首者,按照《信访条例》、《中华人民共和国治安管理处罚法》依法处理。此意见为终结意见。希望上访人面对现实,明理守法,息诉罢访。[16]

   可以发现,对于同样的事实,上访者与基层政府、信访部门的理解却并不相同。在上访农机站职工的逻辑与表达中,基层政府没有严格执行上级文件,导致了职工们的生活困难,而他们的“老有所养问题”应当得到解决,这既是他们的合法权益,也是基层政府的职责所在。与此相对,处理该信访事项的县信访联席会议的书面答复中,农机站职工不仅在实体诉求方面缺乏明确政策的支持,同时,他们反复、越级上访的行为违反了《信访条例》与有关“逐级上访”的程序规定,在性质上属于违法上访行为。一些县信访局干部甚至认为上访的农机站职工是“思想偏执”的上访老户:

   他们多年上访,已经成了(上访)老户,心理已经偏执,我们派专人多次找他们谈话慰问,劝他们安心生产,不要再到处上访,现在对他们做通工作只能是越来越难。[17]

   为平息这一信访事件,县信访“联席办”最终决定在政策规定之外,利用一笔“专项资金”为上访职工按月发放一定数量的生活补助。上访的农机站职工接受了这些按月发放的生活补助,却对处理结果并不满意,认为这正是基层政府敷衍妥协和逃避职责的体现,继续到各级政府与信访部门上访反映此事。

   (二)“形式理性”还是“形式主义”?——老民办教师的上访经历

   20世纪80年代,L市S县教育、人事部门面向民办教师推行了“关、招、转、辞、退”的调整和整顿工作,对部分民办教师予以辞退;对超编人员辞退或调整到缺编单位;执行年老病残民办教师离岗制度,同时清退未经县以上教育行政部门批准、乡村自行录用的计划外民办教师和代课教师。在这一背景下,该县部分民办教师因超龄、超编等原因被强制离岗。由于离岗时未解决编制,这部分民办教师退休后未能享受退休金与生活保障,自2008年以来,该县老民办教师联合了全县范围部分离岗民办教师先后数十次到县委、市委及省委上访,反映他们1984年秋在教育体制改革试点工作中被辞退下岗的不公平、不合理,要求“教龄变工龄”、“恢复民师名份,落实同工同酬,办理退休手续”。[18]

   与农机站职工类似,上访的老民办教师认为自己的诉求具有充分的政策依据。为证明这一点,他们列举了国务院办公厅《关于解决民办教师问题的通知》(国办发[1997]32号文件),以及国家教委、国家计委、人事部、财政部联合颁发的《关于进一步加强和改革民办教师若干问题的意见》。例如他们在“申诉书”中引用了国务院《关于解决民办教师问题的通知》中有关落实民办教师待遇的原则性规定:

   民办教师是我国中小学教师队伍的重要组成部分,为发展我国农村教育事业作出了重大贡献。党中央、国务院十分重视和关心民办教师,提出了“争取到本世纪末基本解决民办教师问题”的目标。……要采取有效措施落实《教师法》中民办教师与公办教师同工同酬的规定。[19]

   同时,上访人引用了《关于进一步加强和改革民办教师若干问题的意见》的相关规定:

   民办教师是我国特定历史条件下形成的中小学教师队伍的重要组成部分,……党和国家历来十分重视和关心民办教师,……(公办和民办教师)目前在经济待遇上的差别,要逐步缩小,逐步实现同工同酬。[20]

   县人事局、教育局查找了当时有关教师队伍调整的文件规定,做出答复意见认为,上访人列举的政策文件确实存在,然而对于上访人身份的认定与待遇的落实并没有直接的可适用性:两个文件分别颁布于1994和1997年,是对当时及之后如何统筹解决民办教师问题的原则性规定;而上访民办教师在80年代已经相继离岗,其身份和待遇属于“历史遗留问题”,无法适用《通知》和《意见》中有关“同工同酬”和“落实待遇”的相关规定。因此,上访人的诉求并没有确定的政策依据。在收到上述答复之后,民办教师继续上访,此时他们已经不再强调《通知》和《要求》中有关落实民办教师“同工同酬”待遇的规定,而是转变了诉求的重心,主张基层政府应当基于“公平、公道、公正”[21]的原则解决他们的生活保障问题:

   我们与现今转公办,超龄退休的民办教师曾站在同一起跑线上,同样为党教书育人几十年,他们却享受着丰厚的退休金,衣食无忧,受到尊重,而我们却分文无有,这也正是造成我们心理不平衡,向政府提出诉求的主要原因与初衷……同样在党的和政府的领导下,同样为党的教育事业工作,而我们老民师被辞退,被遗忘,能无怨言吗?……同行业人员已经享受到的权利和待遇,我们也应该得到。[22]

   县政府信访事项复查办公室受理上述复查申请后,调查了有关证人并举行了信访听证会。 S县信访局向L市信访局报送的材料中称这是一次“周密详实、严格依照法律规定”的听证程序。

   由于申请人反映事项发生在1984年,距今已20多年,调查取证工作非常困难,在县教育局等单位的积极配合下,工作组利用三个多星期的时间,走访证人、利益相关人13人,取得调查材料13份、证明材料2份、证人音像资料1份,查阅档案材料30余份,特别是就信访人有异议的事实和证据进行翔实调查,形成新的谈话笔录等书证物证。

   为确保听证效果,县信访局于听证会10日前就制定好听证方案,按程序向申请人、被申请人及证人、利益相关人下达听证通知书,明确听证的时间、地点、听证人员及各自的权利义务。邀请市信访事项复查复核办公室的领导进行全程监督,通过申请人、被申请人双方互相质疑和辩论,讲明了政策、辩明了是非;县信访事项复查办公室及时公开调查情况和相关政策,阐明了相关政策和法律依据。[23]

   对于这一听证结果,上访人同样没有接受,在继续上访的同时,也对基层政府的回应方式产生诸多不满:

   信访局又是搞听证,又是搞调查,一些形式主义的东西有什么用,无非就是拖着不办……地方政府视而不见、听而不闻、百般搪塞,以“无政策依据”、“人员众多”、“情况复杂”为由,不予解决,对地方政府的暧昧态度,甚至一些不理智的做法,我们实在理解不了。[24]

   可以看出,上访人经常会创造性运用“法治”修辞获得“维权”的话语优势,例如在本文案例中,农机站职工和老民办教师首先想到利用“以法维权”的表达符号来呈现自己的诉求,认为基层政府的拖延和不作为侵犯了他们的正当权益;在上访行动受挫时,他们的表达也做出策略性的调整,即利用“公正、合理”等朴素道义来替换严格意义上的“法治”的概念,而这种“法治”修辞在很大程度上停留在工具理性的层面:上访者希望借此将个体的诉求嵌套在国家“依法治国”的宏观语境之下。与此同时,“法治”修辞同样也是基层政府所依赖的表达工具。特别在近年来,基层信访工作面临政府内部的科层监控与社会舆论的监督,在这一背景下,信访案件的《答复意见书》与向上级政府报送的信访事项调查报告等书面材料已经成为许多基层信访部门重要的话语平台:信访部门或相关责任部门通过书面材料,论证信访诉求本身处理结果的合法性,也将《信访条例》等有关“依法上访”的程序规定作为标尺评价信访人的行为,指出越级上访、重复上访的违法性,为自身针对信访诉求的答复,乃至对非正常上访行为的处置寻找正当性依据。

  

三 上访者与基层政府“法治”话语的不同内涵

  

   在对于基层社会抗争的研究中,对于基层群众如何“以法维权”的研究成果较为丰富,许多有关基层乡村信访的观察揭示出上访者能够创造性地运用政策、法律,乃至中央精神或国家输出的其他主流话语维护其合法权益。然而与此同时,这一互动过程中的基层政府却经常呈现出拖延、僵化、刻板的被动“维稳”形象。例如一些研究表明,一些基层政府在地区、部门利益或“维稳”考核压力的驱动下,善于调动物质安抚或暴力压制等“策略主义”手段,[25]甚至采取跟踪、“截访”等手段完成“维稳”考核指标。然而通过对上述案例的分析可以发现,基层政府在应对信访案件的过程中,同样能够积极主动调动“法治”的话语工具,他们与上访者围绕各自的“法治”概念形成了各不相同的一套逻辑和表达体系。

   (一)“合正义性”与“合规则性”——上访者与基层政府对“合法诉求”的不同界定

   上访群众和基层政府话语中的“法治”修辞的分歧,首先体现在他们对诉求本身合法与否的不同界定。在许多上访人“以法维权”的话语中,“法”的内涵相当宽泛,不仅包括明确具体的法律规定、中央或地方政府的政策文件,甚至在一些情况下,“中央精神”等官方话语也可能被他们用作构建和表达诉求的支撑。这既是上访者基于对上级政府或中央的信任而产生的内在逻辑,也可能被用作缺乏经济社会资源的弱势民众抗衡基层政府的一种话语武器。[26]尽管上访人在提出诉求时可能自觉援引相关的政策、法规作为“依法维权”的正当性依据,然而一旦发现这些具体条文并不能使诉求得到实现,他们也会根据情势需要,策略性地替换“法治”符号所包裹的实质内涵,“法治”说辞背后并不必然是对法律规则与法治精神的内在认同,而仅是一种策略性质的表达符号。[27]另一方面,上访人坚持“以法维权”的话语表达,却时常在逻辑中模糊道义与法律、政策的界限。正如裴宜理所指出,“中国民众抗议中,经济福利和生存伦理仍然继续决定了中国人的权利观念。”[28]就这一意义而言,“法治”的修辞被频繁使用,许多基层上访却仍然停留于“道义经济”色彩的传统行动方式,在许多上访群众的表达中,“合法性”与“正当性”的边界十分模糊,基层政府有权力也有义务在法律和政策之外实现他们的诉求。

   具体到本文案例中,尽管上访农机站职工与老民办教师的诉求都缺乏具体的法律和政策依据,他们在观念和表达中仍然坚持认为自己的诉求属于“合法”的主张。在上访行动初期,上访人列举了一系列政策性文件作为其诉求的正当性依据,例如农机站职工提出“六部委”、国务院办公厅、省政府、 L市政府及L市农机管理局分别颁布的文件中对农机站的人员及资产管理的相关规定;老民办教师也在申诉材料中列举出国务院办公厅、国家教委、国家计委、人事部、财政部联合颁发的《关于进一步加强和改革民办教师若干问题的意见》。然而在被告知这些政策规定不能适用于上访人的具体情况时,他们在随后的上访申诉中便开始转向强调“中央文件精神”、乃至自身所处的弱势地位和面临的生活困境,以此要求地方政府为此出台相关政策或根据中央精神加以变通处理。

面对同样的案件事实,基层政府的处理则遵循完全不同的逻辑和过程。在最初受理信访案件之后,信访部门会对信访诉求涉及的领域加以分类,将其交办到各相关职能部门,在这一过程中,信访部门的职责主要体现为案件交办与信息传递;相关主管部门在接到信访案件之后会对案件进行书面审查,针对诉求所列举的法律或政策的适用性加以确认,在认为必要的情况下也会进行事实调查。各部门有明确的权限分工,在制度上也没有权限为上访人解决政策和法律之外的诉求。对于信访部门而言,只具有信息传递的职责和权限。对于基层政府部门而言,以“是否具有明确具体的法律、政策依据”作为识别诉求正当性的标准,既是受其职权所限,也是最具处理效率和风险最小的选择。可以发现,基层信访部门的日常工作呈现出诸多科层化和准司法的特征,这些特征赋予基层信访工作一定程度的形式理性:与上访人相比,基层政府评价“合法”与否的标准更为具体和恒定。一方面,将是否具有明确的法律、政策依据作为判断诉求“合法”与否的最重要标准,(点击此处阅读下一页)


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本文责编:陈冬冬
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文章来源:中国法学网
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