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秦前红:地方人大专门委员会的功能设计及其监督实践

更新时间:2018-02-05 10:06:44
作者: 秦前红 (进入专栏)  
实践中,专门委员会会议在组织上、审议上、决定上都存在较多需要改进的空间。首先是会议到齐率不高,委员大多兼职,难以保证会议的出席。曾有一项以湖北省地方人大专门委员会为样本的研究,此研究结论表明,该省6个市人大专门委员会组成人员中专职委员的比例仅有33.8%,通常只有专门委员会正、副主任委员才属于专职,其他委员全部为兼职。[9]在此情形之下,兼职的专门委员会委员大多连必要的专门委员会会议都难以到位,更谈不到深入参与和研究专门委员会的其他具体工作。[10]尤其是参加专门委员会的调查研究、执法检查等活动。其次是会议审议没有严格的审议规则,往往是专职的主任委员、副主任委员从头说到尾,其他委员配合开会。其实这种现象非但存在于专门委员会当中,在人大常委会同样存在类似的情况,例如有的常委会委员在会议上的发言很长,一讲就是一个多小时,影响别人发言。[11]此外,对重大分歧问题也没有表决机制。在会议形成的决议上,通常是由常委会工作机构草拟决议稿,然后由主任委员签字就可以成稿,这样形成的决议无疑难以全面反映会议的意见。

   第二,专门委员会人员结构。现在地方人大专委会的主任委员绝大多数由年龄较大的官员转任。他们大多长期在党委、政府等部门担任过主要职务。[12]如此结构虽然看似能够较好地发挥这些官员的“余热”及其处理专业事务的能力,但在实践中却容易出现事与愿违的结果,这主要表现为在其主导下的专门委员会,往往在开展监督工作中由于有利益关联性,因而顾虑重重。此外,这些官员还有的存在到人大过渡一下就退休的思想,把来人大专门委员会工作视为“退居二线”,因此在工作上不主动不积极,多一事不如少一事。同时,由于专门委员会监督的对象即为“一府两院”,而这些专门委员会组成人员又通常在这些部门长期任职,如此一来,就会在实践中出现“前任监督后任”的窘境。于此层面而言,专委会的工作便难以有所作为。与此同时,在专委会委员中,绝大多数都是兼职委员,没有时间精力保障其充分履职,在人大制度中也没有足够的履职约束和履职激励来促使委员们充分履职。

   第三,联系代表、选民和相关政府部门的作用发挥不足。专门委员会发挥好监督作用,还有一个重要方面是做好监督选题,选好人民群众关心的热点和难点问题。这就需要专门委员会“接地气”,深入代表和选民当中。需要专门委员会充分联系相关政府部门,与他们实现信息共享,了解其工作重点和难点,以及工作中存在的问题。但是在实践中,专门委员会在监督工作中其实与政府部门是一种所谓的信息不对称,亦即政府的工作汇报和反馈其实成为了人大监督工作最主要的信息来源,此种被动式的、单一的信息获取方式,无疑妨碍了人大监督功能的充分发挥。[13]例如,在人大执法检查工作中,被检查单位或部门出于维护其自身利益等的考量,往往会“文过饰非”,隐瞒掩盖,加之执法检查人员事先也难以了解检查对象在执法过程中存在的各类大大小小的问题,因此见到的场景就是检查对象汇报什么就相信什么。[14]此外,专门委员会与代表和选民之间的联系同样没有建立长效的通道。因为人大信访的办理是由人大常委会办公厅处理的,与专门委员会并没有直接的联系,这种情况也是不利于专门委员会做好监督选题的。

   第四,调查研究不够。《地方组织法》明确赋予了专门委员会调查研究问题,提出建议的权力。但是多数地方专门委员会只是在履职过程中,如听取政府专项工作报告或者执法检查中,提前介入、了解情况,很少针对一些专题开展专门的调查研究。因此,人大这块工作基本上是由常委会研究部门来承担的,甚至实践中还将研究部门的此种所谓的“参谋助手和智囊团”的功能,作为有益经验在全国范围内推介。[15]并且,《地方组织法》虽然规定了专门委员会调查研究的内容,但是没有明确规定研究后向谁提出建议,建议如何办理等问题。例如,专门委员会是否有权直接向政府部门提出建议,还是只能向常委会或者代表大会提出建议。如果向大会或者常委会提出建议,那么只能以议案或者监督计划的方式纳入会议议程,这不仅颇费时日而且难度不小。这带来的问题就是,如果调查研究形成的成果难以有结果,而且又不是硬任务。如此一来,专门委员会自然会形成一种“还费神干什么呢”的懈怠心理。

   第五,发挥职能的空间及方式有限。由于人大监督中,常委会是监督主体,专门委员会承担常委会交办的具体工作。专委会履职实质受到常委会多方面的制约。例如,由于常委会开会次数、会期、议题有限,使专门委员会认为重要的监督工作由于没有得到常委会上会的权利而无法开展。例如,近年来广州市人大各专门委员会作为意识比较强,结合各自工作实际,每年提出的监督议题比较多,常委会虽然增加到下半年每月召开一次会议次数,也仍然需要忍痛割爱删减不少专门委员会提出的监督议题。此外,如果不能纳入常委会监督议题,能否拓展方式发挥专门委员会的监督作用呢?如前文提到的能否将专门委员会的调查研究建议权转化为监督工作呢?对此《监督法》没有作出具体规定,在学理讨论上有论者认为承认专门委员会的立法和监督主体地位特别是扩大其监督权是不适当的。[16]因此,专门委员会的监督能量受制于空间不足,方式缺乏的困境,即便专门委员会对监督“心有余”,但因职权所限也只能是“力不足”。

   第六,备案审查履职不到位。备案审查是《监督法》赋予专门委员会的一项重要职责,指的是对同级政府作出的影响公民、法人普遍性权利义务的可以反复使用的规范性文件予以合法性、适当性审查。这项工作对于基层法治政府的建设,保障公民权利意义尤为重大。因为在行政行为范畴之下,规范性文件作为抽象行政行为,其较之具体行政行为对社会的负面影响面更大、更久。但是,《监督法》实施十余年以来,鲜有见到常委会通过备案审查的方式否定地方政府颁布的规范性文件的实践。按照《监督法》的规定,规范性文件备案审查工作主要由有关专门委员会实施审查。排除被动审查为主,主动审查为辅的制度性影响因素之外,专门委员会履职不积极、不主动也是备案审查工作推进不利的重要因素。例如,当备案审查过程中的规范性文件涉及到两个以上的专门委员会时,就很容易产生部门保护主义或者“踢皮球”的现象。[17]此外,包括行政法规在内的政府规范性文件,在某种意义上来说往往是贯彻落实执政党的意志的产物。因此,在“寻根问底”之后,涉嫌违反上位法的规范性文件很容易变异为地方党委的意志,而地方人大也需要坚持党的领导。这无疑也滞碍了规范性文件的备案审查工作。

   三、加强人大专门委员会在地方人大监督工作中的作用

   在定位人大专门委员会的地位和作用的基础上,通过分析人大专门委员会在人大监督工作中存在的问题,我们可以看出,人大专门委员的监督能量实际上未能在当前人大监督工作中充分发挥出来,这也直接影响到人大监督在中国政治体制中发挥应有的作用。完善人大制度,强化人大监督,加强和改善专门委员会的作用实质是大有空间可为的。十八届三中全会作出的《关于全面深化改革若干重大问题的决定》,特别提到要推进人民代表大会制度的实践创新。这一提法对于探索常委会监督的新方式新路径是很有激励意义的。因此,敢于和善于在法律框架下,探索实践如何加强专门委员会在地方常委会监督中的作用很有必要,这有望成为提升人大监督实效的新途径。具体来说,建议以下:

   (一)为专门委员会履职建章立制

   目前,《地方组织法》对省、自治区、直辖市和设区的市设立专门委员会及其职责虽有规定,但却比较原则,《立法法》和《监督法》对专门委员会的职能虽然相应地也作出了一些初略规定,但是专门委员会的设立、组成、职责、工作内容、工作方式和工作程序等内容仍然缺乏充分完备的法律法规予以规范和调整,特别是缺乏明确、具体、可操作的法律规范,这远远不能与专门委员会在人大工作中承担的大量经常性和基础性工作相适应,对于专门委员会充分发挥作用也是极为不利的。目前,省级人大常委会中仅有吉林、黑龙江和江苏等少数几个地方制定了地方专门委员会的工作条例。[18]因此,从加强人大组织和制度建设角度出发,总结多年来人大专门委员会的工作实践,首先为专门委员履职建章立制,明确规定专门委员会的设立、组成、职责、工作程序和方式等是一项必要的基础性工作。此外,还建议全国人大适当时机启动《地方组织法》的修改工作,以充实完善地方专门委员会的设立和职责规定,同时还要求各地人大或者常委会制定其地方专门委员会的工作规定。

   (二)鼓励地方探索

   笔者认为,给予专门委员会必要的监督空间,允许创新监督方式是提高人大监督实效的有效途径。从人大工作实践来看,常委会监督工作主要由专门委员会来组织和完成。从某种意义上可以说,专门委员会通过常委会会议的方式来表达观点,实施监督。因此,为充分发挥专门委员会的监督作用,在常委会会期无法完成那么多监督议题的情况下,可以由人大及其常委会通过授权的形式,授予专门委员会开展某些监督工作的职权,并向人大及其常委会进行汇报。例如,广州市人大常委会就在2012年和2013年,分别委托有关的专门委员会听取“一府两院”专项工作报告,开展监督。“一府两院”的专项工作报告和专门委员会听取和审议情况以及审议意见书面提交常委会审议,并以常务会办厅的名义送被监督单位整改和执行。[19]通过这种方式,极大地拓展了专门委员会的监督空间和方式。又比如,《地方组织法》规定了专门委员会进行调查研究,提出建议的权力,是故可以建议据此允许专门委员会经过常委会主任会议的同意,直接以自身名义向“一府两院”提出工作建议并展开跟踪。再比如,人大监督缺乏实效,有一个重要原因就是跟踪监督不到位,存在问题议一议,发给“一府两院”就算完了。此时,如果常委会授权专门委员会跟踪监督,一问到底,效果就会大为不同。

   对于上述建议,有的人可能发出合法性的疑问。根据一般法理原则,对于公权力而言,法无授权不可为。人大常委会监督属于公权力无疑;根据《监督法》,开展监督必须按照法定权限和程序展开无疑。但是,人大常委会监督这个公权力针对的对象不是自然人和法人,而是限制权力原则的对象“一府两院”。而且,人大监督是为宪法和法律得以正确实施,为保障自然人、法人和其他组织的合法权益而履行,在不超越法律明文规定的职责下,在监督空间和方式做一些探索并不违法。当然,从现有的实践来看,这种法律愈加注重为这种探索提供正当性来源,例如,我国在2014年修改《预算法》时就增加了一条作为22条,该条为专门委员会事先介入人大预算监督提供了法律依据。[20]专门委员会可以据此规定,对决算草案进行初步审查,并提出初步审查意见。

   (三)优化专门委员会的设立和人员组成

   专门委员会在地方人大行使监督权过程中,之所以未能发挥预期的作用,在很大程度上乃是源于专门委员会设置及其人员机构的欠妥当,故此有必要优化专门委员会的设置及其人员组成。具体有三:其一,目前各地专门委员会的设立都是依照既往的惯例,设立多少个专门委员会,组成人员多少各地虽有所不同,但长期以来仍然保持着一种所谓的制度惯性。然而,各地人大及其常委会需要根据自身的工作实际,适时调整专门委员会的设置模式,包括新增、合并、删减专门委员会。例如,广州市人大为了适应预算监督的需要,就在2012年新设立了预算工作委员会。[21]因为预算监督是人大监督的重中之重,但是很多地方由于没有上方宝剑,难以在编制吃紧的大环境下,设立预算委员会。其二,在专门委员会的主任委员和副主任委员的选配上,需要改变其中存在的人员“老化”的状况,因此,有必要鼓励年富力强、有干劲的年轻同志担任在专门委员会相应的职务。其三,专门委员会专职委员的比例需要大幅提升,否则专委会的工作质量和审议质量都难以有效提高。

   (四)制定并严格执行专门委员会议事规则

专门委员会在常委会领导下,(点击此处阅读下一页)

本文责编:frank
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