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黄金荣:解决“黑户”问题的人权视野与法治维度

更新时间:2018-02-01 03:23:12
作者: 黄金荣  
但同时我们也必须看到, 《意见》的很多规定并非是全新的, 在清理“黑户”问题上, 中央的政策曾一直难以做到令行禁止, 希望此次可以做到畅行无阻。


三、“黑户”问题的政策治理模式及弊端


   在我国, “黑户”是一个自户口登记制度实行以来一直都存在的问题, 其主要根源虽然与整个户口制度有关, 但在实施层面, 主要责任确实在于各级地方政府, 至少在导致最严重“黑户”的计划生育政策实施问题上是如此。各地普遍采取的以遵守计划生育政策作为户口登记条件的做法完全是长期扭曲中央户口登记政策的结果。如果按照中央的户口登记政策, 大部分“黑户”问题从一开始就根本不应该出现。

   与很多人的印象不同, 2016年国务院办公厅的《意见》并不是中央政府第一次提出解决“黑户”问题, 恰恰相反, 其在很大程度上可以说是老调重弹。就计划生育造成的“黑户”问题而言, 中央早就三令五申, 一再要求各地不得以违反计划生育政策为由为婴儿户口登记设置障碍。1988年《公安部、计划生育委员会关于加强出生登记工作的通知》就指出, “有些地方违反国家户口管理规定, 搞‘土政策’, 不给超计划生育的婴儿申报户口”。“任何地方都不得自立限制超计划生育的婴儿落户的法规”。此后每次人口普查前, 国务院都会专门重申这一政策。1989年12月发布的《国务院批转人口普查领导小组、公安部关于在第四次全国人口普查前进行户口整顿工作报告的通知》就严厉指出, “一些地方违反国家规定, 不准超计划生育的婴儿申报出生户口的现象屡禁不止”, 明确要求“对出生婴儿不申报户口的问题要严格依法办事。任何地方都不得自立法规, 限制超计划生育的婴儿落户”。2000年《国务院办公厅转发国务院第五次全国人口普查领导小组、公安部关于在第五次全国人口普查前进行户口整顿工作意见的通知》又重申“对没有申报户口的超计划生育的出生人口, 要准予登记”。2010年《国务院办公厅转发国务院第六次全国人口普查领导小组、公安部关于在第六次全国人口普查前进行户口整顿工作意见的通知》再次重申, “对其中未申报户口的不符合计划生育政策的出生人口, 要准予登记, 不得将登记情况作为行政管理和处罚的依据”。

   但实践表明, 中央政策既没有防止“黑户”问题的产生, 也没有从根本上解决这一问题。违反中央户口登记政策的地方性法规和地方政府规章一直存在。

   中央政府治理“黑户”政策效果不彰, 既与地方政府在贯彻计划生育政策方面面临的重大压力有关, 也与户口制度本身被附加过多的福利价值有很大的联系。但从法律的角度来看, 治理“黑户”问题效果有限也与长期采用的政策治理模式存在关联。政策治理模式的最大缺点是, 作为政策载体的规范性文件效力等级过低, 本身并不具备法律的权威性, 无法防止地方通过立法的方式对户口登记条件“层层加码”, 对违反中央政策的地方立法也无可奈何。虽然1989年第四次全国人口普查前国务院批转有关户口整顿工作的通知明确要求“对出生婴儿不申报户口的问题要严格依法办事。任何地方都不得自立法规, 限制超计划生育的婴儿落户”, 1991年《公安部关于切实解决群众办户口难问题的通知》对此又进行了重申, 但这些政策文件无法从根本上防止限制户口登记的地方立法。因为根据目前的法律体制, 诸如2012年《深圳经济特区人口与计划生育条例》这样的地方性法规违反上述国务院或者公安部的规范性文件在法律上并没有任何问题。根据宪法和《立法法》的规定, 地方性法规只有不与法律和行政法规相抵触的义务, 而没有不与行政规范性文件相抵触的义务。不仅如此, 即便是2006年《大连市实施〈辽宁省人口与计划生育条例〉办法》这样的地方政府规章, 根据《立法法》其制定的依据也是法律、行政法规和地方性法规, 而不包括国务院及其部门制定的规范性文件。因此, 国务院与公安部对于户口登记政策的“三令五申”始终无法真正落实就一点都不令人奇怪。

   2015年我国放开二胎生育政策后, 地方政府以执行计划生育政策为由限制户口登记的动机大为减弱, 但这并不意味着以后户口登记政策的实施就一定会畅行无阻, 毕竟2016年的《意见》仍然与以往的诸多文件一样, 只是中央政府的一个政策性文件而已。因此, 除非个人获得户口登记的权利得到法律保障, 否则很难保证地方政府不会像过去一样以个人违反某项政策或法律为由再为户口登记设置新的障碍。


四、迈向户口登记的法律治理与人权保障

  

   “黑户”的政策治理模式实际是我国目前整个户口问题治理模式的一个缩影。在我国, 户口制度受政策影响极大, 在户籍制度改革的背景下, 各地的户籍政策更是变化剧烈, 差异明显。然而, 在当前不断推进的户籍改革过程中, 并没有看见相关法律的踪影。事实上, 我国不仅存在户口问题的基本法律, 而且户口问题还是新中国成立以来最早通过法律进行规范的领域之一。1958年8月全国人大常委会通过的《户口登记条例》是20世纪50年代我国制定且现在仍然有效的唯一法律, 也是目前我国实施户口政策最权威的法律依据, 它确立了我国户口登记、迁移等方面的基本制度框架。不过, 因为年代久远, 其已不能适应现在的社会现实, 很多规定已形同虚设, 因而大量户口问题实际都不是通过《条例》而是通过政策或者低位阶的规范性法律文件予以调整的。例如, 《条例》第4条规定:“城市、水上和设有公安派出所的镇, 应当每户发给一本户口簿。农村以合作社为单位发给户口簿;合作社以外的户口不发给户口簿。”现在不仅农村合作社早就不存在, 而且农村也早就每户发给一本户口簿。现实生活中出现的各种户口问题, 在国家层面大都通过国务院或公安部门发布的政策性文件进行调整或者解决。不仅如此, 如果严格按照《条例》规定, 目前很多户口政策存在严重的违法嫌疑。例如, 根据时任公安部部长罗瑞卿1958年关于户口登记条例草案的说明, 制定《户口登记条例》的目的既是为了落实1954年宪法规定的“中华人民共和国公民有居住和迁徙的自由”, 也是为了“制止农村人口盲目流入城市”[3]。《条例》虽然规定了某些限制迁徙的措施, 但其限制绝不像现在那样范围广泛。根据《条例》第10条的规定, 对于户口迁移的限制主要限于“公民由农村迁往城市”或者“公民迁往边防地区”。根据此条规定, 公民由农村迁往城市,“必须持有城市劳动部门的录用证明, 学校的录取证明, 或者城市户口登记机关的准予迁入的证明, 向常住地户口登记机关申请办理迁出手续”。对于城市居民在城市之间的户口迁移并没有施加任何限制。由此可见, 目前大城市普遍严格限制外地户口 (包括其他城市户口) 迁入的政策实际上是违反《户口登记条例》规定的。也正因为如此, 这种户口政策早就受到法律上的质疑和挑战[4]。

   当然, 这个具有强烈管制色彩的法律对于解决现在“黑户”问题的作用也是非常有限的。《条例》第2条将进行户口登记视为一种公民的义务而不是一种个人应享有的基本权利。对于“不按照本条例的规定申报户口的”, 《条例》也明确规定要“根据情节轻重, 依法给予治安管理处罚或者追究刑事责任”。但现在的问题是, 除部分人因为户口意识不强不去主动登记而导致“黑户”外, 更多的“黑户”是由于国家机关给公民的户口登记设置难以具备的条件所致, 而不是因为公民不想去履行户口登记的责任。《条例》对政府妨碍公民进行户口登记的行为并没有规定任何法律责任。不仅如此, 即便是对于公民不履行户口登记义务行为的法律责任, 也因有关法律的变动而失去了效力。2005年《治安管理处罚法》取消了1986年的《治安管理处罚条例》规定的“不按规定申报户口”可受治安管理处罚的规定, 这也就意味着《户口登记条例》在解决“黑户”问题上彻底失去了法律强制力。

   由此可见, 在户口管理领域, 一方面, 尽管存在《户口登记条例》这个有效的法律, 但这个法律却早就不适应时代发展要求;另一方面, 在法律未修改的情况下, 几十年来的户口制度改革一直是以政策代替法律的方式进行的, 这就导致了很多改革不仅于法无据, 还严重违反现行户口法律的规定。2016年国务院通过《意见》推行的户口登记政策也不例外。《意见》虽一开始即宣称“依法登记户口是法律赋予公民的一项基本权利”, 从理论上说也理应如此, 但却并没有国内法依据。不仅如此, 这一规定还与《户口登记条例》将户口登记视为公民义务而不是权利的规定完全相反。因此, 这种做法虽然具有合理性, 却是以牺牲法律的权威为代价的。

   在全面推进依法治国战略的背景下, 要从根本上解决“黑户”问题, 除了要调整计划生育等政策外, 还有必要转变治理思路, 将目前在户口领域仍然盛行的政策治理模式转变为以人权保障为导向的法律治理。为此, 有必要改变一直以来通过各种户口政策推进户口制度改革的思路, 转而通过修订《户口登记条例》来实现这一目的。这样做既有利于维护法律的权威性, 也有助于各项户口改革措施在全国得到贯彻实施, 有效防止户口制度再次走上“上有政策,下有对策”的老路。

   就解决“黑户”问题而言, 为确保获得户口登记这项基本人权的实现, 首先有必要使《户口登记条例》将获得户口登记明确规定为公民享有的一项基本权利, 让获得户口登记成为一项不完全依赖于家庭的个人权利, 从而确保婴儿在户口登记之时即可获得体现个人身份、终身使用的身份号码。这样做既可使公民的户口登记权益受到法律的明确保障, 也有利于《意见》提出的“实现全国户口和公民身份号码准确性、唯一性、权威性的目标”。其次, 《户口登记条例》应特别强调政府有义务保证所有儿童在出生后都将获得户口登记。确保儿童出生后获得登记是防止“黑户”产生的最重要环节, 这种保障义务不仅意味着各级政府不得为儿童户口登记设置各种不合理障碍, 而且还有义务采取积极措施确保其户口登记权利的实现。政府应本着最有利于保护儿童利益的原则, 防止因监护人的合法性问题得不到解决而导致儿童无法获得户口登记现象的出现。再次, 为了确保个人户口登记权利的实现, 还有必要在法律上规定儿童监护人为儿童进行户口登记的法律义务和责任。最后, 考虑到计划生育政策是导致“黑户”最为重要的因素, 法律还应明确禁止以违反政策为由为户口登记设置障碍。

   参考文献

   [1]东平.正视1300万人的“黑户”问题[N].东方早报, 2015-03-25.

   [2]诺瓦克曼.《公民权利和政治权利国际公约》评注[M].孙世彦, 毕小青, 译.北京:生活?读书?新知三联书店, 2008.

   [3]罗瑞卿.关于中华人民共和国户口登记条例草案的说明[EB/OL]. (2000-12-23)[2016-03-25].http://www.npc.gov.cn/wxzl/gongbao/2000-12/23/content_5000455.htm.

   [4]王骞.《户口登记条例》:我们差点把你遗忘[N].南方周末, 2007-8-23 (B10) .

   注释

   (1) 《公民及政治权利国际公约》的中文文本有两种:一个是法律上有效力的作准中文文本, 另一个是没有法律效力却在我国广泛使用的通行中文文本。本文使用的公约名称及条文表述都源于公约作准中文文本。参见孙世彦《公民及政治权利国际公约的两份中文本:问题、比较与出路》, 载《环球法律评论》2007年第6期。

   (2) Distr.GENERAL, CRC/C/15/Add.56,7 June1996, para.16.

   (3) Distr.GENERAL, CRC/C/CHN/CO/2,24 November 2005, para.42.

   (4) Distr.GENERAL,CRC/C/CHN/CO/3-4, 29 October 2013, paras.39-40.

   (1) 因收养机构长期得不到合法化导致被实际收养的残障儿童不能获得户口登记的案例, 可以参见黄金荣《权利的法律内与法律外实现:河北天主教会孤儿院的“非法”生存状态》, 载李培林《国家治理与社会建设》, 社会科学文献出版社2013年版,3-24页。

   来源:学习与探索 2017年第10期

本文责编:陈冬冬
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文章来源:中国法学网
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