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李洪雷:论我国监察机关的名与实

更新时间:2018-02-01 03:19:33
作者: 李洪雷  

   我们认为, 我国未来的监察机关不宜称为“监察委员会”, 而应称为“监察院”, 具体理由如下:

   其一, 有利于为监察机关的管理体制保留适当的灵活性。如前所述, 未来监察机关的管理体制应以首长负责制为主, 称为委员会容易和实行合议制的机关混淆。不仅如此, 由于“院”这一名称具有较大的包容性, 将国家监察机关称之为监察“院”, 并不妨碍从民主集中制原则出发, 在其中设立委员会, 对某些特定的重大事项实现实行集体决策的领导体制。称为“院”还可以容纳强调独立性、专业性的监察官制度。[15]目前在我国法院、检察院中即设立有审判委员会、检察委员会, 法官、检察官在司法工作中具有很大的独立性, 可以作为参考。如果将监察机关称为委员会, 则对不属于委员会成员的一般监察官而言, 其独立性难以得到保障。

   其二, 可以避免与人民政府下属的委员会混淆。我国目前各级人民政府内设的机构, 很多称为委员会, 如发展改革委员会、卫生与计划生育委员会等, 监察委员会的名称容易与之混淆。

   其三, 可以体现对我国古代监察传统的借鉴。我国监察制度历史悠久, 在长期的制度演进过程中积累了很多有益经验。自秦朝开始监察御史即作为专司监察的职官登上历史舞台。唐代设立了御史台, 为最高监察机关, 其下设台院、殿院和察院三院, 形成唐代严密的监察系统。宋元均沿唐制设御史台, 掌纠查百官善恶、政治得失。明朝先是沿袭元朝, 在中央设御史台, 后撤销御史台机构, 改置都察院。清沿明制设立都察院。[16]民国时期, 根据孙中山的五权宪法设计, 于1931年2月正式成立了国民政府监察院作为中华民国最高监察机关, 行使弹劾权、纠举权及审计权。[17]由此可见, 称监察机关为“院”在我国是有悠久历史传统的。

   其四, 在将监察机关称为监察“院”以后, 在人大之外的国家机关可以统一称为“一府三院” (在中央也可称为“四院”), 相较于“一府两院一委”的称谓更为简洁明快。这里还可以参考一下人民检察院名称的变迁历史。从1949年开始, 我国检察机关的名称是“人民检察署”, 1954年9月, 当中共中央政治局会议讨论人民检察署组织法 (草案)时, 毛泽东鉴于检察工作的重要性, 提议将“检察署”的名称改为“检察院”, 经政治局讨论, 一致同意毛泽东的意见, 从此就在中央一级形成了“三院”体制:即国务院、最高人民法院、最高人民检察院;在地方形成了“一府两院”体制:人民政府、人民法院、人民检察院。[18]从这一历史变迁过程可以看出, 将一个机构称为“院”有利于凸显其庄重性, 因此“院”的名称, 与监察机关的重要地位是相称的。

   其五, 国外也有相同的称谓。例如波兰最高监察院是波兰最高行政监察机构, 基本任务是监督国家领导人和国家机关工作人员是否有渎职、违法乱纪行为。院长由议会任命, 向议会负责。[19]捷克也设有最高监察院。[20]韩国审计监察院是韩国的最高审计监察机关, 有权对各级政府机构和官员进行监督。审计监察院直属总统领导, 向总统负责并报告工作, 但在行使职能时对总统保持独立。[21]

   有人或许会提出, 将监察机关称为“监察院”, 存在容易与“检察院”混淆的缺陷。笔者认为, 这个问题确实在一定程度上存在, 但这主要还是因为“监察”和“检察”这两个词发音相近所导致的, 即使不使用“监察院”的名称, “监察机关”、“监察官”和“检察机关”、“检察官”也都存发音近似问题。其实, 由于“监察”和“检察”毕竟在音调上有明显不同, 只要稍加留意, 这种混淆是完全可以避免的, 更勿论在绝大多数情况下, 考虑到语境的因素, 这种混淆的可能性本身就很小。

   (二)称为“人民”监察院的理由

   在监察机关的名称中加上“人民”二字, 可以凸显我国监察机关的人民性, 监察工作、反腐败工作的最终目的是为了人民的利益, 并且需要人民的参与、支持和拥护。称为人民监察院, 也可以与各级人民代表大会、人民政府、人民法院、人民检察院的名称协调一致。

   在我国现行的一府两院体制下, 各级人大的名称均为“人民代表大会”, 各级政府的名称均为“人民政府” (国务院也即中央人民政府), 各级法院的名称均为“人民法院”, 各级检察院的名称均为“人民检察院”。采取这种命名方式, 既符合我国的人民民主专政的国体, 也符合我国人民代表大会制度的政体。从国体上而言, 我国是人民民主专政的社会主义国家, 《宪法》第二条明确规定:中华人民共和国的一切权力属于人民。一府两院名称上冠以“人民”两字, 有利于彰显我国国家机关的人民性, 体现国家的一切权力来自于人民、服务于人民、受人民监督。正如习近平同志所指出的, “我们国家的名称, 我们各级国家机关的名称, 都冠以‘人民’的称号, 这是我们对中国社会主义政权的基本定位。”[22]监察权和所有其他国家权力一样, 来自于人民、属于人民, 也必须服务于人民。从政体上而言, 我国实行人民代表大会制度, 各级人民政府、人民法院和人民检察院在名称上均冠以“人民”二字, 有利于人们知晓它们与人民代表大会共同构成我国的国家机构体系, 并均由人大选举产生、向人大负责、受人大监督。因此, 国家监察机关作为我国重要的宪制机关, 为体现人民民主专政的国体, 同时作为与一府两院并行、由人民代表大会产生并向人民代表大会负责的国家反腐败机关, 为体现人民代表大会制度的政体, 也应当和一府两院一样标上“人民”二字。[23]

   在监察机关的名称中加上“人民”二字, 并非是形式主义, 而是要名实相符, 将人民性体现在其制度运行的全过程, 这既包括监察机关由人民代表机关选举产生、向其负责、受其监督, 也包括通过体制机制的设计, 保证监察机关各项权力的行使符合人民的意志和利益, 落实人民主权和人权保障的宪法原则。[24]要坚持依法监察, 将体现人民意志和根本利益的法律作为人民监察工作的基本遵循。要加强同人民代表和人民群众的密切联系, 将贯彻群众路线作为人民监察工作的生命线, 在大力加强监察官正规化、专业化、职业化建设同时, 也应重视人民群众的作用, 例如可以考虑构建独立的人民监察员制度。[25]要将自觉接受人民监督作为人民监察工作的重要保障, 监察机关及其工作人员也要自觉接受人民及其代表的监督, 要确保监察过程接受当事人和社会的全程监督, 正确对待舆论监督, 虚心听取人民的意见和建议。目前的《监察法》 (草案)未规定监察机关应当向人民代表大会报告工作, 对此应予完善。[26]

   历史来看, 早在1931年建立中华苏维埃共和国的政权机构时, 即仿照苏联体制, 设立人民委员会作为中央执行委员会 (全国苏维埃大表大会的常设机构)的行政机关, 其下还设有九部一局, 其中包括中央工农检察人民委员部。“人民”首度在国号中使用是在1935年12月, 当时为适应建立抗日民族统一战线的需要, 中央决定将中华苏维埃工农共和国改为中华苏维埃人民共和国, 毛泽东曾经解释说:“我们的政府不但是代表工农的, 而且是代表民族的。现在的情况, 使得我们要把这个口号改变一下, 改变为人民共和国。这是因为日本侵略的情况变动了中国的阶级关系, 不但小资产阶级, 而且民族资产阶级, 有了参加抗日斗争的可能性。”[27]1948年6月26日, 在石家庄举行原晋冀鲁豫边区和晋察冀边区两区参议会驻会议员联席会议, 通过关于召开华北临时人民代表大会产生统一的华北人民政府的决议。华北人民政府后来被视为中央人民政府的前身。1948年9月8日在西柏坡召开了中央政治局会议, 毛泽东在会议上说, “我们是人民民主专政, 各级政府都要加上‘人民’二字, 各种政权机关都要加上‘人民’二字, 如法院叫人民法院, 军队叫人民解放军, 以示和蒋介石政权不同。”[28]

   在我国1954年宪法制定过程中, 对于在政府之前加上“人民”二字, 得到很多人的明确赞同。例如黄炎培即说:“‘中央人民政府’的名称很庄重, 其中‘人民’两字, 很亲切。”但是刘少奇提出了不同的看法, 他说:“人民看的是我们把事情办得好不好?好了, 就高呼万岁!不好, 就反对。而且不仅反对, 还要推翻。人民和政府亲切与否, 倒不在乎‘政府’的名称上有无‘人民’两字。”[29]但刘少奇的这一观点未被其他与会人员所接受。从1954年宪法开始, 在一府两院的名称中冠以人民二字, 已经成为确定的做法和传统, 率尔改变之, 可能会引起观念上的混乱和不必要的争论。[30]

   (三)称为“最高”人民监察院的理由

   对于设在中央的监察机关应称为“最高”人民监察院, 而非“国家”监察院或者“中央”监察院。如前所述, 由于地方各级监察机关也都是国家机关, 因此设在中央的国家监察机关不宜称为国家监察院, 否则容易产生地方各级监察院不属于国家机关的误解。上级监察机关对下级监察机关有领导、监督之权责, 设在中央的监察机关对全国各级监察机关有领导、监督之权责, 称为“最高”人民检察院有利于彰显其崇高地位。称为“最高”人民监察院, 也可以和与之平行的其他两个宪制机关, 即最高人民法院、最高人民检察院协调一致。全国人民代表大会和国务院的名称中尽管没有“最高”, 但《宪法》也明确规定二者分别为最高国家权力机关和最高国家行政机关, 由于“全国”和“国务” (或中央)已经可以凸显这两个机关的“最高”性质, 因此不必在名称中加以体现。

   当然, “中央”人民监察院的名称也是选项之一, 因为用“中央”一词可以体现其与地方监察院的区别, 并且我国的国务院也即中央人民政府, 中央人民监察院可与之对应。但相比较而言, “最高”人民监察院的名称要优于“中央”人民监察院。因为在我国近年来的政治实践中, “中央”一词一般被用于党的机关, 例如中央政法委、中央纪律检查委员会、中央统战部、中央宣传部、中央保密委员会等。但如前所述, 中华人民共和国中央军事委员会具有特殊性, 它和党的中央军事委员会是完全一体的。未来我国的最高国家监察机关尽管是与中共中央纪律检查委员会合署办公, 但二者的职能仍有不同, 纪律检查机关的职能是执行党纪, 监察机关的职能是执行国法, 在监督对象上也不完全相同, 因此作为国家的最高监察机关, 还是称为最高人民监察院为宜。尽管根据我国宪法规定, 国务院也即中央人民政府, 但实践中绝大多数情况下都是称为国务院而非中央人民政府。

   在《监察法》 (草案)中, 将中央监察机关命名为“中华人民共和国监察委员会”, 其本意或许是希望通过加上“中华人民共和国”, 以使其能与地方的监察机关区分开来。但在实践中, “中华人民共和国”作为中央国家机关名称中的国别要素, 除了在对外交往时, 一般是省略的。[31]如果遵循其他宪制机关的惯例, 将“中华人民共和国监察委员会”简称为“监察委员会”, 则其存在难以与地方的监察机关相区分的缺陷;而如果将其简称为“国家监察委员会”, 则会同样面临前述的将“国家”这一名词运用于宪制机关上的难题, 而且与最高人民法院、最高人民检察院也不匹配。因此, 《监察法》 (草案)的这一方案也并不可取。

  

结语

  

监察机关是我国重要的宪制机关, 其名称需要符合宪法的规定与精神, 与监察机关的法律地位、政治性质相匹配, 并与其他国家机关的名称保持协调。我国作为人民民主专政的社会主义国家,(点击此处阅读下一页)

本文责编:陈冬冬
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文章来源:中国法学网
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