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李炜光:英国财政制度的演化与现代世界的诞生

更新时间:2018-01-28 23:53:06
作者: 李炜光 (进入专栏)  
同时也为地方共同体的福利设施筹得了巨款,从而对现代经济社会的发展起到了关键的作用。同时,也是由于这一税收制度的存在,它显示出的指数,能够真实反映生活在该社会中的人们是相互信任的,还是相互侵害的,比如政治权力极易产生的腐败现象,在这样的制度面前将无处遁形。因为这个原因,麦克法兰先生对英国现代税收制度的评价极高,称这是一种“迥异于当时世界上任何地方的税收制度”,这种非凡的税制“预示了,也大力促成了一种在英格兰诞生的民主制度。”(麦克法兰,2013,第196页)

  

英国的现代之路


   英国是现代国家的原发地、缔造者的角色,它的现代之路走的非常具有连贯性。从13世纪一直绵延到上个世纪初,甚至到现在还在继续(国家预算制度近年还在完善),连接的一直是同一条线,中间没有任何间断。所以麦克法兰说英格兰的现代性是一道横亘千年的“长长的拱弧”。好像上帝事先有所安排,一个世纪一个世纪地过去,每个世纪都有自己要做的事情,绝不错乱,令人啧啧称奇。但不管怎么说,它的根扎在深深的中世纪,而且开端就是easy tax,目标一刻也没有游移过。

   13世纪的100年中,英国主要做了两件事情:大宪章和议会,首先是人们熟知的“自由大宪章”(男爵法案Articles of the Barons)的签订,它终结了国王可以自行征税的历史:未经他人同意,不得开征新税(第12条);宪章签署前几年里国王非法聚敛的财富全部和强制性地归还给财产原主(第52、53章);禁止针对自由人的任何不公平的罚款,禁止没收人们赖以生存的生产工具(第20条);不得随意剥夺任何人的生命、自由和财产(第39条);将所列“英国人的权利”编制成法律条文,并明确地将其赋予每一个自由人,最重要的是,它还详细阐释了为保障这些权利所必需履行的司法程序(第1条和第63条)。

   如David hume所说:“君主,甚至贵族们残暴的权力自此受到了越来越多的限制,人民获得了更多的对个人财产和自由权利的安全保障,而政府也更加接近了它的终极形态。”(Willam J.Bernstein:财富的诞生:现代世界繁荣的起源,第61页)这是人类历史上第一次将国王的权力置于法律的管辖之下,也是第一次法律赋予普通人如此多的自由的权利。伴随着这种自由权利而来的便是人类社会迈向现代世界的契机,它开启了现代世界征程的第一步。在1295年的时候,骑士和市民的代表进入了议会,而且他们来的目的只有一个:协商征税,别无他事,因其意义重大,被称为“模范会议”。

   大宪章以后到中世纪末约270年的时间,是国家议会制度建立和完善的时期。经过14世纪的数次会议,骑士和平民逐渐成为议会的永久成分,且单独开会,为下院的产生奠定了基础,自此上下两院分开,下院开始行使同意征税权,或提出请愿,而上议院依然拥有协助国王管理国家的权力,同时还是国家的最高法院;15世纪时,下院地位逐步上升,获得了立法权和弹劾权,开始控制国家财政,只有经下院批准的国王征税案才具有法律效力。所谓约束国王征税权和保护私人产权的动议和博弈,多在下议院的会议上表现出来。如1407年亨利四世在羊毛出口税和财产税事项上与与下院几番较量后被迫宣布说:“今后任何税收均由下院提出和批准,并由下院议长向国王禀报。”

   16世纪的都铎王朝发生了宗教改革、商业扩张、文艺复兴等,促成民族国家的出现和兴盛。这一时期王权强大、议会虚弱,但国王征税得不到有效制约的权力格局并未使国家强大起来,至世纪末,在议会与国王间长时间的财权拉锯战之后,上院的地位有所衰落,而下院的地位明显上升,表现在上下两院议员的人数比例越来越悬殊,而“王在议会、“议会至上”原则的确立,使得两院议员的相对独立性和行为自由有所增强,为日后虚君制的形成创造了条件。

   整个17世纪,是现代财政步步形成的阶段,其中的每一步都非常关键,不可缺少:1628年,查理一世逮捕27名抵制国王征税的议员,议会院提出《权利请愿书》,再次从法律上确认不经议会批准不得开征新税的权力;1637年,发生白金汉郡乡绅汉普顿拒付船税案,大宪章精神得到国民个体传承;1665年,查理二世为筹集英荷战费而同意“允许经费项目”,议会始得财政支出批准权;1671年,下院通过决议,税率和税种的设置和更改不必再经上院同意;1678年,上院再次试图插手财政拨款法案,下院坚决反对并通过决议:一切拨款法案都应由下院提出。1689年“光荣革命”发生,当年《权利法案》通过,下院主导地位完全确立,即由下院带领上院,对国王和大臣实施控制和监督。制度变革一直延续到该世纪末:1690年,英国第一个现代意义的公共账户委员会成立,为现代国家预算制度的形成奠定基础。

   一定意义上说,光荣革命也是财政革命。根据“革命协定”(Revolutionary Settlement),作为交换,议会答应给威廉提供一笔稳定的税收,以支持他对法国的战争;威廉则授予议会至高无上的权力,君主自此无权解散议会。一种新的政治(财政)体制形成了:君主提出要求,下议院批准(或不批准),上议院表决通过(或不通过),议会开始拥有国家最高财政主权,君主立宪制得以确立。革命协定还废除了凌驾于普通法之上的皇家法院和解除法官审判权的权力,从此在英国,王权再也不能凌驾于法律之上。

   光荣革命一次性地解决了长久以来困扰国家发展的主要政治和财政问题,它对英国金融市场的影响也是显著的:“皇家的收入预算增长了4倍,并且意想不到地发现自己能以跟荷兰一样低的利率借款。资本流入的同时也为投资和创业开辟了类似的渠道,普通的英国人也不再担心国王赖账不还或任意罚款,逐渐对资本市场产生了信心。正如经济史学家阿什顿T.S.Ashton所说的,英国人不再像以前那样,把钱财换成金银币,锁进保险柜,或埋在花园里。”(William J. Bernstein,2007)

   这以后,18世纪到20世纪初,英国现代国家建构的进程明显加快了。1787年:联合王国统一基金账户设立;1802年:年度财政账册出版;1822年,英国议会正式确立现代预算制度,即由财政大臣每年提出全部财政收支的账目一览表,由议会审查批准;1854年:通过《国家收入及国库支出法》;1861年:通过“格莱斯顿议案”,国家审计委员会成立;1866年,通过了《财政审计部法》,设立审计总长,国家预算制度正式形成;1909年,通过“人民预算案”, 下院剥夺了上院的财政权(治税权和预算权),此后由下院独掌此权,光荣革命后议会上、下两院共享财政权的历史终结,成为现代国家财政制度进入成熟期的重要标志。

   人的观念的改变推动着制度变革。在差不多700年的时间里,金雀花王朝、兰卡斯特王朝、约克王朝、约克王朝、斯图亚特王朝、汉诺威王朝,还有后来的温莎王朝,英国的个人财产权和对王权的法律约束机制经历着执掌国家权力的历代统治者的猛烈冲击,在一代又一代的国会议员、政治家、法学家、哲学家的不懈教化和强力捍卫下,才香火不灭地传递下来,最后以凝结成为现代国家的财政预算制度而完成了整个制度演化过程。

   在这里,现代国家的性质赋予国家预算以鲜明的政治属性,视其为纳税人与政府之间的隐性契约,预算以人民同意在先、约束在先和一以贯之的协商合作为原则,通过法律程序实现人民对财政权的控制,从根本上改变了国家财政以至国家本身的属性。预算还与强有力的政府、法治和负责制的高度契合,体现着公众意志,抗拒特权,明确责任,提高效率、杜绝腐败,防止公共资源被任意错配、任意盗窃和任意的挥霍浪费。

   财政首先是个政治的和法律的问题,然后才是经济的问题,这是现代国家理论其数百年实践告诉我们的道理。正如麦克法兰所说的,在这个历史的时刻,有必要梳理一下西方发展中的现代性问题,比如它起源于何处、萌生和形成的过程、曾经表现出什么样的质的属性、制度演化和文化走向的优点和长处,以及付出过什么样的代价、产生过什么令人感到意外的后果等。(完)

   本文相关文献援引列表如下:

   1,艾伦•麦克法兰:《现代世界诞生》,上海人民出版社2013年版;

   2,威廉•伯恩斯坦:《财富的诞生:现代世界繁荣的起源》,中国财政经济出版社2007年版;

   3,钱乘旦、许洁明:《英国通史》,上海社会科学院出版社2002年版;

   4,焦建国:《英国公共财政制度变迁分析》,经济科学出版社2009年版。

   (本文为嘉宾在战略圆桌“近代西欧大国的战略与兴衰——世界千年战略经验”论坛的发言,有删减,经过嘉宾本人审阅。)

  

  

本文责编:陈冬冬
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文章来源:镜厅论道
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