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段鸿斌:全国人大常委会监督货币政策之改革

更新时间:2018-01-28 22:03:59
作者: 段鸿斌  
监督效果越容易被削弱。

   在接受全国人大常委会监督过程中,中国人民银行可能以其受国务院直接领导而推卸应承担的责任。立法者考虑到了这个问题,但没有通过具体制度设计予以解决。

   中国人民银行法起草小组认为,“从货币供应计划的制定看,它必须服从于计划部门的国民经济增长计划和财政部门的预算安排。从货币供应计划的执行结果看,中央银行往往迫于各方的压力,造成货币的超量供应。这样,在客观上就使中央银行货币政策的制动作用无法有效地发挥,经济过热发展难以抑制,中央银行履行宏观调控经济的职能受到了不应有的扭曲和阻碍。因此,在制定和实施货币政策中,中国人民银行必须具有一定的独立性,才能排除其他部门对制定和实施货币政策的干扰。”[8]行政机关为谋取短期经济增长,有影响或操纵货币政策的动力。为保障央行及其货币政策的独立性,发达国家的中央银行法规定央行直接对国会负责,不受行政机关和利益集团干涉。

   2.两种货币政策制定权分散被监督主体的责任。某项权力能否得到有效监督,很大程度上取决于行使该项权力的主体是否确定。如果行使权力的主体不明确,就难以承担外部监督的责任。我国货币政策制定权的配置结构容易导致出现这一问题。《中国人民银行法》第5条规定:“中国人民银行就年度货币供应量、利率、汇率和国务院规定的其他重要事项作出的决定,报国务院批准后执行。中国人民银行就前款规定以外的其他有关货币政策事项作出决定后,即予执行,并报国务院备案。”依据该规定,货币政策的制定主体包括国务院和中国人民银行,这不利于全国人大常委会对货币政策的监督。

   首先,不同货币政策的“批准权”易导致承担监督责任的主体不明确。国务院的“批准权”有两种情形:一种是对央行上报的货币政策改变后再批准,对这种政策,中国人民银行是否需要承担被监督责任?国务院应承担何种被监督责任?中国人民银行法对此没有作出规定。另一种情形是,国务院对央行上报的年度货币供应量、利率、汇率政策未改变而予以批准。这些政策是中国人民银行惯用的短期货币政策工具,发挥即时调控作用,直接影响市场预期。对此,究竟是国务院还是中国人民银行承担被监督责任,中国人民银行法同样没有规定。

   其次,货币政策制定权的分散不符合对监督对象的一体性要求。全国人大常委会只能对某一时期货币政策的合理性、有效性给予整体评价。但货币政策所包括国务院批准的“重要”货币政策和中国人民银行自行制定的货币政策。权力监督的基本原则是“谁决定,谁负责”。国务院应对批准的货币政策和“作出的改变决定”承担责任,中国人民银行对自行制定的货币政策承担责任。换言之,货币政策制定权的分立设置与监督机制所要求的主体唯一性、确定性存在矛盾。

   最后,货币政策决定权与执行权的分离制不利于全国人大常委会作出监督结论。货币政策决定权与执行权的作用机制经常呈反向性,前者遵循从政策目标、工具目标到预期目标的设计过程,后者可能完全相反。合理的政策在执行过程中面临诸多不确定性,不一定能实现预期目标;不合理的政策因其他因素影响,反而实现了预期目标。我国货币政策形成机制及调控工具的市场化改革不断深化,需要保障货币政策的监督结论科学、有效。

   (二)监督机制的必要立法规范阙如

   1.无监督时间与监督频次规定。《中国人民银行法》第6条规定,中国人民银行应当向全国人大常委会“提出工作报告”,缺少监督时间和监督时限等构成监督程序的必要要素。货币政策在时间选择上,一般有短期、中期和长期之分,执行过程复杂,需要兼顾不同期限。合理的期限配置在很大程度上决定货币政策的成败。政策制定和执行的“时间非一致性”常常导致预期目的与最终效果反差较大,甚至完全背离。有效的货币政策因期限错配影响金融秩序稳定,甚至引发金融危机。监督时间和监督频次很大程度上决定着立法机关监督货币政策的深度和限度,立法规定不明确,监督实效难以保障。

   2.缺少“提出工作报告”后的处理程序。中国人民银行向全国人大常委会“提出工作报告”后,全国人大常委会如何审议和处理,中国人民银行法和其他法律均没有规定具体程序。“提出工作报告”是一种普通的工作方式,其实质是报告工作的一个必要前提和程序性要求,而非接受监督行为本身。中国人民银行向全国人大常委会“提出工作报告”与“一府两院”的工作报告、人大常委会的工作报告不同。后者经代表审议表决通过后即产生法律效力,而中国人民银行只要提交了工作报告即结束,不必接受常委会委员审议、质询等进一步监督。

   3.无监督责任的承担机制。《中国人民银行法》第6条没有明确规定被监督者是否承担责任、承担何种责任。有学者认为,应建立中国人民银行主动向全国人大常委会报告工作的制度,以强化问责机制。[9]我国人民代表大会制度不同于其他国家宪制,宪法授权全国人大及其常委会有权监督国务院工作,有权罢免国务院总理与各部委负责人。中国人民银行行长承担被监督责任有宪法依据,符合人民代表大会制度的根本要求。

   4.无监督货币政策的信息公开规定。监督货币政策的信息公开是提高货币政策透明度的重要途径。透明度有助于央行保持独立性,稳定市场预期,实现政策目标。“在透明度下,中央银行的声誉、可信性对它的行为更加敏感。中央银行若以意外性通货膨胀欺骗公众,将付出更大的代价,所以透明度是对中央银行的政策起到一种缓冲作用,是对将新政策维持一段时间的一种可靠承诺。”[10]监督货币政策信息的公开,对货币政策制定者形成一定压力,有助于其谨慎履职。“从问责制的角度考虑,透明性是实行央行责任制的必要条件,而且也强化了责任制。”[11]中国人民银行法没有规定公开全国人大常委会监督货币政策的信息,反映出我国货币政策透明度还不够高,也不符合《监督法》第8条“各级人民代表大会常务委员会行使监督职权的情况,向社会公开”的规定。

   三、全国人大常委会监督货币政策应遵循的一般性法治要求

   人民代表大会制度是我国的根本政治制度。不存在不受人大及其常委会监督的国家机关。无论中央国家机关的性质和法律地位如何,也无论其具体职责如何,都要接受全国人大及其常委会全方位的法律监督。人大监督既以我国宪制结构为根本存在,又需要宪法和普通法律的监督规范作具体支撑。

   (一)宪法的授权

   《宪法》第67条规定,全国人大常委会监督国务院的工作。中国人民银行法明确规定中国人民银行“在国务院领导下”。全国人大常委会通过监督国务院的工作来监督中国人民银行的工作。1995年,第8届全国人大第3次会议审议《中国人民银行法(草案)》时,有些代表提出,“中国人民银行的工作很重要,应当向全国人大或者全国人大常委会报告工作,并接受其监督。”[12]根据代表们的这一意见,法律委员会建议增加了关于中国人民银行向全国人大常委会报告工作的规定。

   有学者认为,法律授权全国人大常委会对货币政策的专门监督,使得“全国人大常委会对中国人民银行的监督具体化,也使全国人大常委会对货币政策情况和金融业运行情况的监督具体化”。[13]从立法规范的明确性与适用性要求分析,中国人民银行法规定的全国人大常委会对货币政策的监督条款,是立法的概括性授权。

   (二)监督的实体性与程序性规范要求

   实体性监督规范须符合权力监督、最高效力监督与专门监督的要求。全国人大常委会监督货币政策主要涉及“货币政策情况”和“金融业运行情况”,但并不止于这两方面的工作。货币政策是指,“国家为实现特定的宏观经济目标采取控制和调节货币供应量的方针政策的总称,包括货币政策目标、货币政策手段以及这些手段的机制作用和调节过程。”[14]金融业运行情况的监督范围广泛,包括货币政策执行情况、金融市场管理、金融改革创新、金融稳定与风险防范等。

   中国人民银行定期发布的货币政策执行报告,也有对金融业运行情况的分析。全国人大常委会听取的工作报告,包括货币政策情况、金融业运行情况,以及其他相关工作。换言之,中国人民银行向全国人大常委会提出的报告,不是只限于货币政策和金融业运行情况。

   在监督程序机制方面,主要是对货币政策的执行过程进行监督。全国人大常委会不批准或不决定政策,也不改变执行中的具体货币政策,主要听取货币政策的目标阐述、效果分析、市场预期与宏观经济趋势等,并从国家权力机关监督角度提出意见,货币政策制定机关负责答复。监督方式的选择具有主动性,全国人大常委会既要听取货币政策执行报告,也可以开展专题询问,还有权就货币政策及其相关特定问题依法开展质询。监督时间和监督频率需要法律予以规定,对中长期货币政策作出评价性结论。被监督者的责任承担机制对保障监督效果不可或缺,包括监督意见的反馈机制、拒不执行监督意见的责任追究机制、央行行长任免程序等。

   四、通过过程监督与审慎监督改革人大货币政策监督

   全国人大常委会应根据宏观经济和金融业运行情况,选择不同形式的监督。经济秩序正常时期,以监督货币政策制定与执行过程为主;在发生经济、金融危机等特殊时期,应关注货币政策的短期效用,进行审慎监督。

   (一)宏观经济正常时期以过程监督为重心

   在经济秩序正常时期,发达国家的中央银行法一般侧重保障货币政策独立性,注重发挥货币政策对经济增长的促进作用。原因在于:(1)央行的法定独立性被当作对抗外部监督的制度屏障,也是维持央行自身信誉所需。央行独立性即“坚持自己政策主张的能力”,市场对货币政策规则预期一定程度上取决于央行独立程度。(2)货币政策的多元化目标难以符合立法监督的确定性和唯一性要求。发达国家中央银行法将价格(币值)稳定作为货币政策首要目标外,还规定了多种政策目标。如美国的“促进最大就业、适当的长期利率目标”,英格兰的“支持包括增长和就业目标的政府的经济政策”,日本的“促进国民经济健康发展”,德国的“支持联邦政府的一般经济政策”。但是,具体政策工具之间往往存在矛盾,实现全部目标基本不可能。“一个实行单目标制的央行是相对容易实现独立的。但如果一个央行是多目标的,可能就更难以超脱政治现实的影响。”[15]监督机关的确定性监督结论,与货币政策目标难以同时实现的客观规律相矛盾。(3)货币政策相机抉择机制消解监督的连续性要求。市场经济环境下,货币政策制定和调整以相机抉择机制为主,以固定规则为辅。“某一项主张在今天是最优的,但是到明天就不再如此,从而需要中央银行重新做最优化。”[16]即使各国普遍设定的通货膨胀目标,也是介于固定规则和纯粹的相机抉择政策之间的一个折中办法。“不存在适用于任何时间任何地点的唯一最佳方案。”[17]相机抉择机制中的货币政策随经济环境变化而不断被修正。

   然而,国会作为民意代表机关,监督货币政策是一项不可让渡的专属权力。“创造货币的权力是一项可怕的权力——有时强于立法、行政和司法权力的集合,它相当于国家的第四项权力——人民要进行监督,议会要承担监督责任。”[18]因此,国会监督货币政策的职权被写入宪法。如《美国宪法》第1条第8款规定,国会有权“铸造货币,调节其价值,并厘定外币价值,以及制定度量衡的标准”。《德国基本法》第73条第1款将“通货、货币及铸币、度量衡及时间与历法”的专属立法权授予联邦。

   结合上述发达国家的做法,笔者认为,我国经济在正常发展时期,全国人大常委会监督货币政策的重心是政策执行过程及金融秩序稳定情况。具体监督措施包括:

1.规定报告货币政策的时间和频次。中国人民银行法应明确规定中国人民银行向全国人大常委会报告货币政策的时间和频次。(点击此处阅读下一页)

本文责编:frank
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