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顾昕:治理嵌入性与创新政策的多样性:国家-市场-社会关系的再认识

更新时间:2018-01-23 22:38:49
作者: 顾昕 (进入专栏)  
但并非限于针对创新性企业的直接补贴,而是将公共资源投入到能够促进创新活动蓬勃开展的要素市场之中,其中包括人力资源培训机构、风险投资机构、基础设施建设以及大学。

   图1中的P2显示政府的需求侧政策措施或政策工具,包括公共采购、消费补贴、税收优惠、信息散播等,旨在提升市场对创新产品(或服务)的有效需求;其中,政府推动的信息散播,例如公关广告、强制性标牌标识、集中化查询、公共论坛等,被称为“意识建设措施”,一方面可以提升民众对创新型产品或服务的认知度,另一方面也可以对其可能的负外部性加以抑制(Edquist et al.,2015:1-24,29)。

   公共采购是最常用的一种需求侧政策工具,又分为一般性(或常规性)、战略性和催化性公共采购三种,其中后两种措施尤其是战略性公共采购能够在创新产品尚未商品化的特定时段形成有效需求,从而促进其创新活动的开展(OECD,2017)。以创新为导向的公共采购实践打破了基于新古典经济学的传统公共采购理论。在传统理论指导下的常规性公共采购具有高度透明性、非歧视性和竞争性的特点,政府也不明确宣示公共采购的政策目标,旨在不对竞争性市场治理的运行造成扭曲效应。创新导向型公共采购同样具有透明性和竞争性,但却给出明确的经济社会目标宣示。当这种宣示明确指向某类产业或某类技术,那么这种创新导向型公共采购也成为产业政策、技术政策、研发政策的一种工具(Lember et al.,2014:13-34)。

   当然,需求侧和供给侧创新政策的区分只是分析性的。在现实世界中,政府的很多创新政策同时在供给侧和需求侧发力。尤其是在早期发展阶段,市场对于创新产品的需求是不足的,市场主体对于创新产品的供给能力也是不足的,此时政府创新政策的着力点就不止于弥补市场不足和矫正市场失灵,而是通过对选定的创新领域进行公共投资,创造市场,并引导民间投资流向这些领域(Mazzucato,2014)。

   社会(非营利部门)的行动包括组织和资助社会研发、信息传播和创新性活动的协调。其中,各种专业性、技术性、行业性和联合性社团,为治理创新活动之间的协调失灵,弘扬创新的正外部性,抑制创新的负外部性,提供了多样化的管道和平台。私立研究型大学是创新体系中非常活跃的非营利组织,而大学中的企业家行动对于技术研发和技术转移的成效来说,有着决定性的影响(Libecap,2005)。

   (二)创新的集成性、网络性以及创新体系的组织与制度

   创新的蓬勃具有集成性、网络性和多部门协同性的特征。这其中,作为创新的核心环节,知识生产本身以及知识转化为市场化产品,都不止于个体的奋斗和打拼,而是一个多主体参与的系统集成事件(Laperche et al.,2008)。因此,无论是在产业、地方还是国家层次,创新网络(Powell & Grodal,2005)或创新体系(Soete et al.,2010)的建设对于创新型企业的培育和兴旺以及创新型经济的发展,是至关重要的。在创新体系中,公共部门与民间部门二元对立是一种迷思(Mazzucato,2014),国家、市场与社会的协同才是常态。

   创新体系由一系列组织和制度组成(Edquist & Johnson,1997),其互动决定着企业的创新绩效,其中最重要的是支持研发的制度(Nelson,1993:4)。就国家和地方创新体系而言,在政府创立的研发机构、标准设定机构、公立大学、基础设施建设者和提供者(例如高新产业园区、科技园区等)、人力资源开发机构、创新投资公司等公立组织中,内部权威在组织内部和涉外事务的协调上发挥着主导作用。进而,这类组织中权威的形成也是政府内部自上而下行政治理的结果,这与私立组织中(如下文详述)通过社群机制发挥作用的法人治理而形成的权威是大为不同的。当然,这类公立组织的治理模式也处在不断的变化之中,其中一种变化就是从行政治理主导的行政化模式转型为市场-社群治理主导的法人化模式。

   创新体系中组织间的链接方式具有多样性。同部门组织尤其是企业间的协作创新,被称为横向链接(Balzat,2006:23-24)或横向协作(Hagedoon,1993,2002;Farrell,2009),这类协作固然由市场力量推动,但其治理在很大程度上仰赖于社群机制的作用。跨部门组织,即公共部门或社会非营利性部门中的创新相关组织与创新企业的关系,以及社会非营利部门与创新企业的协作关系,被称为纵向链接(Balzat,2006:24-26)或纵向协作。其中,产业组织、学术组织和研发机构的合作,即产学研关系,包括大学与企业的协作创新,是创新学界研究最深入的一种纵向协作(Bagchi-Sen et al.,2015)。即便政府机构或公共部门在纵向协作扮演积极的角色,其发挥作用的方式主要不是仰赖于行政治理,而是参与到社群治理之中;这其中,行政治理即便有一定的作用,也必须以社会强化型的方式加以实施。

   对于创新体系或创新网络中的组织,无论是致力于创新的商业企业,还是包括研究型大学、商业协会、专业技术学会之类的非营利组织,还是包括政府机构、公共研发机构和监管机构在内的公立组织,这种平等互助型的多方互动是促进创新理念形成与扩散以及组织间创新协作的关键(OECD,2005),也正是社群治理良好运作的核心特征。社群被视为知识密集型创新的社会核心所在(Assimakopoulos,2007)。尤其是在并非基于正式契约所形成或市场力量所推动的网络中,例如在技术性社群、专业性社群、区域创新联盟等非正式网络中,成员之间互动式、开放式、合作式的交往,对于企业接触新思想、快速获取新资源、快速吸收或转移知识、提升自身的创新能力,做出了杰出的贡献(Powell & Grodal,2005)。

   (三)创新的集聚效应与区域创新体系建设

   创新的产业化往往离不开集聚,这将使创新发展本身更快,也会带来生产和需求上的结构性变化,最终带来组织和制度上的变革(Swann,2009:chap. 13)。进行组织和制度变革的能力对于能否产生创新并从创新中受益,是非常重要的(Fagerberg,2005:20)。这一点无论是对企业,还是就产业、地区还是国家而言,都是适用的。

   对于创新集聚效应的根源,有两种理论解释。一种是隐性知识论,即创新活动所创造的独特产品、独特能力和独特组织模式等,包含着人们不易获得的隐性知识,而这类知识与容易编码化的显性知识相比更难以进行远距离的交换(Maskell & Malmberg,1999)。另一种是学习组织化论或互动式学习论,即创新过程中新知识、新思想、新模式的传播和学习,并不止是个体企业家和个体企业的行动,而是一种多种主体之间的互动式、组织化的行动(Lundvall & Johnson,1994;Cooke & Morgan,1998;Christensen & Lundvall,2004),由此空间上的集聚对于创新活动的蓬勃及其扩散是不可或缺的。互动式学习的参与主体,不仅包括创新型企业及其上下游客户,而且也包括公共部门和社会部门的研发机构、技术转移机构以及专业技术性社团(Lundvall,1988;Christensen & Lundvall,2004)。

   创新的集聚效应强化了集群、园区和区域的重要性。这些地理空间本身受益于本地化的创新能力、创新网络和隐性知识所造就的无形资产的存在,同时这些能力、网络和资产进一步强化了这些地方的吸引力,从而使集聚效应进一步强化。正是由于社群治理集聚效应的强化,使得某些地方相较于其他地方具有某些特殊的组织和制度禀赋(Maskell & Malmberg,1999)。这些禀赋的产生和延续具有路径依赖性(Zysman,1994),并且难以被复制,因此也就成为区域持续竞争优势的基础。

   由此,区域创新体系的重要性凸显出来。在不同的程度上,创新活动的集聚通过民间社群组织(行业协会、商会、企业联盟等)和公共服务组织(例如不同级别政府所创办并授权的产业和地区发展促进机构)的协同治理来实现(Casper,2007)。区域创新体系具有多样性:第一种是所谓“领土嵌入型区域创新体系”,即由基层地方政府的发展机构、技术中心或产业中心所提供的互动网络,为当地创新型企业提供市场研究和知识密集型服务,以促进本土化的创新开展、学习、扩散;第二种是网络化区域创新体系,这使得创新所必须的互动式学习与知识扩散超越了本地或基层的层次,扩展到当地之外的大学、研发机构、技术转移和服务中心等;第三种是国家或国际区域创新体系,这使得创新互动的疆界拓展到整个国家甚至国际的范围(Amin & Cohendet,2004)。

   总而言之,区域创新体系通过系统化促进本地化互动式学习和知识扩散来提高区域内企业创新能力和竞争优势,但创新体系的区域化也会由于锁定效应和路径依赖而一定程度上丧失突破性创新的能力。区域创新体系在国家创新体系中的嵌入性及其运作绩效,在很大程度上又受制于国家创新体系所嵌入于其中的市场经济生产与商业体系(Asheim & Gertler,2005)。

  

三、创新政策:公共治理变革与创新体系建设

  

   无论是在哪一个层级上的创新体系,国家行动者都扮演积极而又重要的角色。换言之,创新政策至关重要。然而,为什么要有创新政策?这一直是创新经济学的一个重要论题,而且创新经济学家的主要工作之一是基于市场失灵理论论证政府干预创新活动的理据(Swann,2009:chp. 22)。就此而言,罗德里克(Dani Rodrik)基于对两种市场失灵的划分对产业政策必要性的论证,也适用于创新政策。一类市场失灵涉及信息外部性,即有关创新失利的信息实际上是一份宝贵的公共物品,可以让其他市场主体减少无谓的冒险,而创新成功本身则具有极大的正外部性;另一类市场失灵涉及协调外部性,即创新活动只要具有集体性和网络性、规模经济(收益递增)、产业链的集成性和集聚性,那么对大规模创新活动加以协调就具有社会效益(Rodrik,2007:104-109)。

   相对来说,创新经济学对于政府边界或政府职能的论述较为充分,而对于政府运用何种治理方式进行创新政策的决策和实施,着墨不多,或者说依然未尽充分。鉴于创新政策的普遍存在是一个全球性的事实,争论其必要性已不再必要,真正的问题是,通过何种制度建设,建立何种激励机制,运用何种治理模式,政府才能更好地为创新型企业提供有效的服务,从而促进创新型经济的发展。罗德里克有一篇论文“产业政策:不要问为什么,要问如何去做”(Rodrik,2008),其主标题换成创新政策,论文的内容也完全适用。这其中,最为重要的问题在于行政机制如何与市场机制和社群机制协同作用、相得益彰。行政机制与市场机制、社群机制相互嵌入性的不同组合,导致创新政策施政出现多样性;或者说,创新型国家在不同的地方以及不同的历史时期呈现出多样性。

整合既有的文献,并基于对三种治理机制如何发挥作用的重点关注,本文给出一个创新政策的新概念框架(参见表1),在此基础上可以对创新型国家的多样性进行深入分析。在这一框架中,创新政策可以分为三个理想类型:一是新制度自由主义(New Institutional Liberalism);二是国家引领型配置主义(State-Led Allocationism);三是协作型协调主义(Collaborative Coordinationism)。(点击此处阅读下一页)

本文责编:陈冬冬
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文章来源:微信公号“顾昕”
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