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顾昕:治理嵌入性与创新政策的多样性:国家-市场-社会关系的再认识

更新时间:2018-01-23 22:38:49
作者: 顾昕 (进入专栏)  
因此又被称为网络治理(Network Governance)(Goldsmith & Eggers,2004;Ehrmann et al.,2013)。基于社群或网络类型的不同,社群治理可具体化为法人治理(Corporate Governance)(Hopt & von Hippel,2010)、协会治理(Associational Governance)(Friedman & Phillips,2004)、联盟治理(Alliance Governance)(Reueret al.,2010)等。

   与行政治理和市场治理有所不同,社群治理的特点在于当事人均为相识者,无论是在公司、非营利组织、社区、商会、专业社团、体育俱乐部甚或帮会,社群成员均是“一个在多方面直接并频繁交往的人群”(Bowles,2004:474)。他们的社会经济身份自然有别,但相互关联,密切互动,对各自的权益和诉求予以积极的回应,形成某种程度的平等互助关系(Etzioni,1993)。这一点对于组织组成的正式和非正式社群,例如协会、联盟、网络等,同样适用。

   (二)嵌入性:行政、市场和社群治理的协同

   三种治理方式的区分只是分析性的,而在现实世界中,三种治理方式具有相互嵌入性,即对几乎所有私人和公共事务的治理,三种机制都是相互嵌入的。当然,嵌入性的结果,有可能是相得益彰,也有可能相互抑制。

   良好的市场治理有赖于通过行政机制所建立的制度及其执行以及通过社群机制在市场参与者当中所滋养的信任与认同(即所谓“社会资本”)。新制度经济学强调了国家行动者在产权和契约方面的制度建设对市场治理正常运行的决定性作用。经济社会学有关嵌入性的文献(Barber,1995)则就市场机制的运作如何嵌入到政府组织(Evans,1995)、道德规范(Zelizer,2017 [1979])和社会结构(Granovetter,1985)之中,开展了深入的研究。这些文献关注的是市场主体(个体或企业)在组织、制度和结构中的嵌入性,与本文所关注的市场治理在行政治理和社群治理中的嵌入性相比,侧重点有所不同,但借鉴价值是显然存在的。

   同理,良好的社群治理也嵌入在依赖于行政机制的制度建设与执行以及基于市场协调的激励机制之中。由诺贝尔经济学奖获得者奥斯特罗姆(Elinor Ostrom)所领衔的布鲁明顿学派(The Bloomington School),揭示了在诸多公共事务尤其是公共资源的可持续性利用上社群治理运行的组织和制度基础(Gibson et al.,2000),并从公共资源治理领域拓展到更加一般性的“自我治理社会”(Self-Governing Societies),发展出有关社群治理制度多样性的系统化理论(Sabetti &Castiglione,2016)。尤其是,奥斯特罗姆在其经典性著作(Ostrom,1990)就良好的社群治理在权利界定、合法化和分层制度化过程中如何依赖于行政治理的精辟分析,对于我们分析创新政策领域社群治理的行政嵌入性,有很强的借鉴意义。

   再同理,良好的行政治理难以超脱于基于市场协调的激励机制以及社群协调所蕴含的社会资本。在当今世界,公共部门在新公共管理运动或公共治理变革的旗号下发生了各种的市场化改变,单纯依靠命令与控制的政府施政已成明日黄花,市场机制与行政机制在公共事务治理中的融合日渐丰富(Pollitt & Bouckaert,2011)。公共部门与私人部门形成了各式各样的合作伙伴关系(Link,2006),让行政机制与社群机制发挥相得益彰的协同作用,在诸多社会经济领域,包括对经济创新活动的促进,达成一种全新的治理格局──网络治理(Goldsmith & Eggers,2004)。

   在政府管制(规制)领域,传统的治理模式是高度行政化的,即采取命令与控制的施政模式,而管制失灵的根源常常被归结为“行政不作为”。但是,在规制经济学中兴起的新规制治理模式则注重在政府管制中引入市场机制,形成了“通过合同的治理”(Collins,1999: cha. 13)。政府行动中的市场治理还体现在公共采购之中,无论对于产业发展、技术升级还是创新拓展,这都是一项重要的需求侧政策(Eliasson,2010)。在政府施政、公共服务和公共治理中引入市场机制,正是新公共管理运动的核心内容(Ferlie et al.,1996)。在公共服务中取代“命令与控制”的“选择与竞争”,被称为“另一只看不见的手”(Le Grand,2007)。

   同样,在公共政策制定中也可以引入社群机制,以议题网络、政策社群(Richardson,1995)、政策网络(van Waarden,1992;Compston,2009)和协商民主或协会民主(Elstub,2008)等方式兴起的公民参与理念和实践,实际上都包含着社群治理发挥作用的理念和实践,同时涉及到行政治理和社群治理的互动、交融和协同。在公共管理学领域兴起的网络治理、互动治理(Torfing et al.,2012)和参与治理(Fung& Wright,2003)等新理念和新实践,实际上都体现为在政策实施、政府管控及更广泛的公共治理中社群机制的引入。

   (三)重新认识企业:三种治理方式的嵌入性

   行政、市场和社群治理的嵌入性,为我们重新认识企业的性质提供了新的视角。我们已经知道,自科斯(Ronald H. Coase)以来(Coase,1931),交易成本经济学理论视企业为区别于市场治理的行政治理或等级治理,其关于企业与市场边界的研究(Williamson,1996;Carroll & Teece,1999),实际上是在探讨市场治理与行政治理的权衡。当然,企业建立和运营所涉及的诸多事务还会受制于政府管制,这其中行政治理也发挥着主导性的作用。

   然而,无论在企业内部事务还是外部事务,市场治理的作用自然都是举足轻重的。企业家行为所导致的经济创新活动,基本上都是市场力量驱动的。企业需要通过劳动力市场招聘创新型雇员(尤其是技术研发人员)、通过资本市场获得创新活动的融资、通过要素市场获得创新活动所必须的各类物资等等。因此,在契约经济学中,企业被视为“契约的集合”(Jensen & Mekling,1976;Jensen,2000),其中在完全或不完全契约约束下企业的所有人与管理者以及管理者和被管理者之间的委托代理关系(Hart,1995),以及职业经理人市场的影响,都是契约经济学的重点研究内容。

   从第三种角度来看,企业本质上是一种社群组织,其组成和运行在很大程度上都是社群机制发挥作用的结果(Heckscher & Adler,2007),其中尤其是涉及到创新的战略决策、创新活动的协调(Kodama,2007)以及如何管理与其他组织的链接(van de Ven,1993),更离不开社群机制的作用。折衷吸收多篇理论之后,柯格特(Bruce Kogut)和桑德尔(Udo Zander)曾提出,企业是一种认同、学习和协调的社会组织,并因此挖掘出被以往企业理论所忽视的集体性因素(Kogut & Zander,1996)。可是,将企业视为一种社群治理的新理论,还有待发展。

   所有这些表明,将企业刻画为行政治理或契约治理的理论,对于现实世界的解释力存在着局限性。我们一方面需要一种将企业视为社群治理的理论,另一方面更需要一种基于行政、市场和社群治理嵌入性的新企业理论。这一点也适用于私立非营利性组织,对于公立组织来说也同样是成立的。尽管公立组织的组建基本上都是行政治理的产物,但在其运行过程中,诸多事务的治理,尤其是创新活动的治理,离不开市场-社群治理的积极作用。换言之,公立组织,尤其是法人化的公立组织,同样是行政、市场和社群机制嵌入的所在。

  

二、创新型企业所处的环境:创新体系中的政府、市场与社会

  

   绝大多数经济创新都发生在商业企业当中。创新活动不止于发明,也不止于技术变革,而是涉及到企业运营的许多方面,但可简化为知识生产与扩散、技术开发与应用、能力建设与增进和组织变革与优化四个核心领域。无论在哪一个领域,创新活动都有一些共同的特点,影响到不同治理机制的适用性及其相互之间的嵌入性;而且,创新企业处在由多种政府、市场与社会行动者组成的创新体系之中,不同行动者之间的链接,也受制于行政、市场和社群机制的多重治理(参见图1)。

   (一)创新型企业的动态能力建设以及创新型企业的发展

   创新充满了高度不确定性,必定会给企业带来风险,因此并非所有企业都致力于开展创新活动。一般的企业追求最优化,即在既有技术和市场的约束条件下追求运营绩效尤其是利润的最大化。与最优化企业不同,创新型企业致力于打破既有的约束条件,克服“管理的局限”,通过挖掘新的知识,发展新的技术,拓展新的能力,转移并重组自己的生产性资源,开拓新的市场,参与并实现熊彼特所说的“创新性破坏”或拉佐尼克(William Lazonick)所说的“历史性变革”(Lazonick,2002)。对于创新型企业来说,战略选择和资金投入固然是不可或缺的,但决定着企业具有创新能力的因素在于组织整合,使之对于新的理念和实践具有强大的吸收能力和应用能力(Lazonick,2005)。

   在创新研究者眼里,管理最优化企业和创新型企业之间的差异,才是企业之间最为重要的差异。正如纳尔逊(Richard Nelson)所说,“企业之间持久且不易效仿的区别并非源于各自所掌握的特殊技术的差别,而是源于组织上的差异,尤其是产生创新的能力以及从创新中获利能力的差异”(Nelson,1991:72)。企业只有就这种动态能力的发展制定出具有长远眼光的战略,并持之以恒地加以落实,才能不断地实现竞争力的整合和重塑,确立自己的竞争优势(Teece et al.,1997)。

  

   企业动态创新能力的建设,固然是企业家的事业,也是企业内部社群治理的产物,但国家与社会行动者所营造的有利环境,也是重要的。就国家而言,创新推动型公共政策的重点不止于推动创业,即放宽新企业的市场准入。诚然,创业活动的兴旺本身是经济蓬勃的表现之一,但是只有某些特定类型的企业家活动才能对经济发展带来长远的深刻的正面影响,这类企业家活动具有知识密集性、创新频密性的特征。知识-创新密集型企业家是一种多维的现象,因此公共部门和社会部门的多方面举措,将有利于这种高发展潜力的企业家活动的蓬勃开展。

   政府以及公共部门的举措包括公共资源配置、制度建设、规制、推促,其目标对象既可以锁定创新型企业以及其中的特定企业家活动,也可以针对创新型企业发展所需的市场环境。

图1中的P1显示政府(或公共部门)对创新型企业所提供的公共扶持(Public Supports),可称为“供给侧措施”,旨在促进创新的供给。公共扶持过程涉及到政府对公共资源的配置,(点击此处阅读下一页)

本文责编:陈冬冬
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文章来源:微信公号“顾昕”
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