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徐汉明:国家监察权的属性探究

更新时间:2018-01-21 20:02:18
作者: 徐汉明  

   内容摘要:国家监察体制改革作为政治体制改革的重要组成部分,对于构建中国特色反腐败体制,推进国家治理体系和治理能力现代化意义重大。学界对国家监察权的属性尚未达成共识,对此有必要予以辨析,弥合分歧。国家监察权是一种“复合性”权力而非“综合性”权力。其权源的生发性使其具有天然的行政属性,但又脱胎于行政权具有相对独立性;而无论是其权力的规制指向一般违法对象还是指向触犯刑事法律规范腐败犯罪的特定对象,其权力运行亦当遵循“上下一体、内部协调、横向协作、整体统筹及客观义务”的理念、程序及其规律,既发挥好国家监察制度创设的预期功效,又建立起权责明晰,程序规范,监督制约,错案追责,协调有序,统一高效的运行体系。这必然引发对国家监察权属性界分讨论的正当性、必要性。

   关键词:国家监察权属性 ;必要性;人民性;复合性;属性守成

  

   中共中央十八届六中全会载明“各级党委应当支持和保证同级人大、政府、监察机关、司法机关等对国家机关及公职人员依法进行监督,人民政协依章程进行民主监督,审计机关依法进行审计监督”,首次明确提出国家专门“监察机关”范畴。2016年11月7日中共中央办公厅印发的《关于在北京市、山西省、浙江省开展国家监察体制改革试点的决定》(以下简称《改革试点》),部署在三省市设立各级国家监察委员会,从体制机制、制度建设上探索改革实践,拉开了国家监察体制改革的序幕,为全面推进监察体制改革使之体系化制度化法律化积累经验。国家监察体制改革作为政治体制改革的重要组成部分,为惩防腐败的“分散模式”向“统一高效权威模式”的转变、由行政监察制度向国家监察制度的转型跨越起了重要推动作用。尽管国家监察权作为“中国大陆政治权力的新族”[1]加入我国权力体系已成定局,但是国家监察体制改革启动后监察委员会的地位与性质、国家监察权的属性及其运行、改革之应然立法模式等问题尚存争议,对国家监察权属性予以探究,澄清认识,当为破解监察体制改革难题之要务。

  

一、问题之提出


   现代国家根据治国理政活动的需要,对政治权力按照一定的方式进行配置,以期实现最优化的国家治理模式及其治理效果。良好的制度往往具有“有效协调和信任、保护个人自主领域、防止和化解冲突、权势和选择”[2]等价值功能。但是,受制于制度本身的缺陷与不同制度之间存在的壁垒,制度的运行往往容易偏离预设目标,出现腐败乱象。正是基于破解这一政权更迭的“历史周期律”[3]难题,实现人民民主专政的政权安全、制度安全及国家长治久安的需要,中央高层决策适时选择推行监察体制改革。国家监察制度也因此成为有效集中反腐力量,合理配置反腐资源,根除传统体制机制积弊,推进国家监察体系和监察能力现代化,最终实现人民根本利益的时代新选择。国家监察制度改革是在现有“分散式反腐模式”[4]基础上进行的变革与重组,是“破”与“立”的有机结合,是党通过国家监察委员会预防和惩治腐败乱象实现形式的创新和国家权力配置的进一步优化。但是理论界实务界尚未对国家监察委员会的地位和性质、国家监察权的属性以及国家监察权运行对“分权控制、协调配合”原则的遵循问题形成共识,因而,有必要充分结合改革背景,弥合分歧。这由此带来的困境,亟待理论回应:

   1、国家监察委员会在国家权力结构中的地位与性质问题。改革创设后的监察委员会作为专门的国家反腐败机关,通过行使国家监察权实现反腐败目标。新设立的监察委员会作为国家监察权的行使主体,其在国家权力结构中与行政机关、审判机关、检察机关处于同一位阶的地位,直接决定了国家监察委员会地位及其性质根本性遂变,即其从原行政监察机关遂变为相对独立的国家机关,其宪法地位、性质与原隶属于行政机关的行政监察机构是不能同日而语的。那么其性质不仅是否还具有行政机关的属性亦或是司法机关的属性,而且国家监察委员会是否应冠名为“人民监察委员会”,是当下理论界、实务界争鸣的热点问题之一。

   2、国家监察权属性的界定问题。改革后的国家监察权是对原隶属于政府的行政监察权、行政违法预防权,原隶属于检察机关的反贪污贿赂、反渎职侵权与职务犯罪预防权的整合,使其成为党中央统一领导下人民代表大会产生之下与行政权、审判权、检察权相平行的一种新型国家权力。那么,新创设的国家监察权是原五种权力的简单加总关系还是耦合关系?其权力的属性是对原隶属于行政机关的行政监察权、行政预防权与法律监督机关位阶下的贪污贿赂犯罪侦查权、渎职犯罪侦查权、职务犯罪预防权的一种外生易名延续或改弦更张的简单置换?还是国家监察制度创新遵循辩证扬弃政治思辨与法权创制高度有机统一并耦合而成具有新的质的规定性的国家监察权力?这种国家监察权力创制是主观意志能动作用的结果,还是遵从制度创设规律而对既往权力属性在改造的过程中予以扬弃与肯定、克服与保留?即对既往行政监察权的行政权力属性与法律监督权的刑事司法属性进行否定抑或扬弃,而对其具有“上下一体、内部协调、横向协作、整体统筹”这一具有国家行政权属性及其运行样态的合理要素予以肯定,对职务犯罪侦查活动中适用对人和对物的司法强制属性予以扬弃,而对其中具有一般对人身自由及其财产的限制性这一核心要素予以合理保留,并使之优化组合成高度协调的有机统一体,从而实现原五项职权属性的彻底蜕变,并产生该项新组合权力属性质的飞跃,从而再造构成一种新类型的复合性国家权力?这也是当下讨论的热点问题之一。

   3、国家监察权的运行对“分权控制、协调配合”原则的遵循问题。国家监察权的创制来源于上述五种不同属性的权力。其创制的目的之一在于完善人民代表大会制度下行政权、监察权、审判权、检察权的国家权力结构,通过国家权力结构体系的发展实现国家治理体系和治理能力现代化。国家监察权创设的目的之二在于对公职人员履职行为的监察全覆盖,进而达到惩防腐败、拒腐防变、建设廉洁政治、推进政治文明与经济发展、文化繁荣、生态文明建设、党的执政能力现代化协调发展,进而促进国家治理体系和治理能力现代化,实现中华民族伟大复兴“中国梦”的目标。那么,遵循制度创设规律耦合而成的新型国家监察权是否天然具有抗腐性,其运行是否能挑战权力运行需遵循的“分权控制、有序运行”法则?亦或同样须遵循“分权控制、有序运行”的规律?而具体如何遵循这一规律,其作为保障权力运行的监察组织机构、监察程序规则、监察官职业共同体制度设计当循何种理念、选取何种组织模式、何种程序规范以及行使权力的主体——监察官是否需要按照规范化、专业化、职业化的制度保障?等等。

   上述问题的争鸣所关涉的根本性、关键性的症结在于国家监察权作为新型国家权力的属性界定。对国家监察权属性进行准确界定是构建科学合理的国家监察体系的基础,也是推动中国特色反腐败体制机制建设,推进国家治理体系和治理能力现代化的必要前提。本文试从上述争鸣问题入手,对国家监察委员会的性质及国家监察权的属性进行探究与诠释,以期正本清源,为国家监察权理论的构建提供些许有益见解。

  

二、国家监察委员会的地位及其性质


   明确权力行使主体的性质乃探究和辨析该权力性质之前提。改革创设的国家监察委员会作为推进国家治理体系治理能力现代化进程中专门的反腐败国家机关,其宪法地位和机关性质直接关系到权力性质的确立。正所谓“天下之治,有因有革,期于趋时适治”[5],国家监察体制改革的推行,正是基于时代需要和国家治理的需求。理性的制度创新目标选择在于,新创设的国家监察委员会作为党领导下人大监督的国家反腐败机构,应由人大产生,对人大负责,向人大报告工作,受人大监督,人大有权选举(罢免)监察委员会主任、任免监察委员会副主任、监察委员会委员、监察官。由此,国家监察委员会的产生方式应与国家行政机关、审判机关和检察机关的产生方式同一途径。这一产生途径将载明国家监察委员会在国家权力结构中与行政机关、审判机关、检察机关亦处于同一宪法地位,当是与之相平行的独立国家机关,其与国务院、最高人民法院、最高人民检察院共同构成“一府一委两院”这一新型国家权力结构体系。这意味着需适时修改宪法相关条文,使之载入根本大法具有制度化法律化的宪法保障,才能避免和防止未来政治文明建设进程中“不因领导人的改变而改变,不因领导人的看法和注意力的改变而改变”[6],确保包括国家监察体制在内的政治体制、经济体制、文化体制、社会体制、生态文明体制及司法体制等基本制度的安全、人民政权的安全和国家长治久安。国家监察委员会在国家权力结构中所处的这一位阶,既使其将同传统行政机关隶属下的行政监察机关的法律位阶发生根本性的变化,即其从原隶属于政府的行政监察部门这一依附性的地位遂变为与行政机关相平行、相对独立的新型国家机构的地位;又使隶属于政府的行政监察权上升为内嵌于国家监察机构的国家监察权,其法律属性与作为行政机关的行政监察权、与作为国家监察机关的国家监察权有着根本区别,这意味着其从过去不曾与行政权、审判权和检察权比肩的权力上升为与之平起平坐、相提并论的一种新型国家监察权力。

   “国家之本,在于人民。”[7]人民民主专政是我国国体,充分体现了“人民性”的国家性质,是国家权力“属于人民,来自于人民并服务于人民”[8]的根源所在。国家监察委员会作为独立的国家机关,其性质由“人民民主专政”的国体性质所决定,同样具有“人民性”。

   (一)厘定国家监察委员会的“人民性”是坚持“人民利益至上”的核心要义

   马克思在《共产党宣言》中指出:“过去的一切运动都是少数人的或者为少数人谋利益的运动。无产阶级的运动是绝大多数人的、为绝大多数人谋利益的独立的运动。”[9]“人民利益至上”既是科学社会主义的基本原则,也是中国共产党与生俱来的显著特征和优良品质。党的十八大以来,以习近平同志为核心的党中央在治国理政新实践中,坚持人民利益至上的根本价值立场,把增进人民福祉、促进人的全面发展作为经济社会发展、改革与法治建设的出发点和落脚点,彰显了治国理政的人民性特质。[10] “人民利益至上”的基本原则反映到中国共产党对国家的治理中,表现为人民作为国家治理的主人,国家权力来源于人民,国家权力的行使始终坚持人民主体地位,反映人民意愿,国家权力的行使机关具有天然的“人民性”。新设国家监察委员会作为国家权力结构的重要组成部分,既是推进政治体制改革的重要内容,也是人民群众对惩防腐败、建设清明政治的根本要求,其“人民性”特质更加彰显。

   (二)明晰国家监察委员会的“人民性”是对人民民主专政国家根本性质的基本遵循

我国现行《宪法》第一条规定:“中华人民共和国是工人阶级领导的、以工农联盟为基础的人民民主专政的社会主义国家。社会主义制度是中华人民共和国的根本制度。禁止任何组织或者个人破坏社会主义制度。”这一规定既是我国人民民主专政国体性质的宪法依据,又是对党的第一代领导集体为开国作准备时定下“规矩”的具体体现。1948年9月8日中共中央在西柏坡召开会议,毛泽东同志根据中国革命的进程对彻底推翻国民党政权后中国共产党建立一个什么样的国家政权作了明确阐述,他指出:“我们的政权的阶级性是这样:无产阶级领导的,以工农联盟为基础、但不是仅仅工农,还有资产阶级民主分子参加的人民民主专政……我们是人民民主专政,各级政府都要加上‘人民’二字,(点击此处阅读下一页)

本文责编:陈冬冬
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文章来源:武大大海一舟
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