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张守文:公平竞争审查制度的经济法解析

更新时间:2018-01-20 11:35:58
作者: 张守文  
实施更有效的监管和引导。[24]与此同时,上述标准的适用,不仅涉及反垄断法,也涉及经济法的其他若干部门法特别是财政法、税法、招标投标法、价格法、特许经营法等诸多制度。明确上述审查标准,是为了更好地确定政府制定的公共政策或相关规则是否影响公平竞争。在公共政策特别是经济政策的制定方面,许多人认为应强调竞争政策的基础性地位,就像强调市场在资源配置方面的决定性地位一样,同时,不少人把产业政策等同于政府的干预或影响,并将其与竞争政策对立。然而,如前所述,财政政策、税收政策、货币政策的影响范围更大,只不过这些政策会影响到产业,便有人将其等同于产业政策。事实上,诸如财政补贴、税收优惠等,首先是财政政策和税收政策的问题,而不是产业政策的问题,这是需要重申并加以澄清的。与此同时,尽管国内外许多学者将竞争法纳入广义的竞争政策中,[25]但从严格的学术意义上说,既不应将竞争政策等同于竞争法,也不应把竞争法包含于竞争政策之中。从经济法的角度看,尽管经济法是经济政策的法律化,经济法与经济政策的联系非常紧密,但仍应区分经济政策和经济法,以及具体的竞争政策与竞争法,否则许多问题会混淆不清。

   强调上述政策与法律的界分,对于审查权的行使乃至整个公平竞争审查制度的实施可能会有特殊意义。目前,我国公平竞争审查制度的系统规定,是国务院文件(一般专指国务院2016年第34号文),这样就存在的一个重要问题:当该文件的规定与其他法律法规冲突的时候,何者优先?如果单纯机械地套用法律效力级次的规则或我国《立法法》的规定,可能有人认为它们并不在一个层次上,应强调法律、法规有更强的法律约束力。如果仅将公平竞争审查制度作为国务院文件规定的一个“小制度”,就会面临这样的问题。然而,如果将其作为一个“大制度”,就应从整体解释、系统解释的角度,强调保障公平竞争是宪法确立的市场经济体制的要求,而且,从合宪性的角度讲,其他法律法规也要遵循这一规定。更何况该制度所涉及的许多标准,已有我国《反垄断法》的规定作为基础。因此,即使其他法律法规与我国《反垄断法》相冲突,也可以从宪法的高度,进行合宪性的解释。这更有助于发挥法律体系的整体功用,真正实现法治系统的整体合力。当然,从未来完善公平竞争审查制度的角度,还应提升立法层级,进行单独立法,或在修改我国《反垄断法》时作出专门规定,至少应出台《公平竞争审查条例》,这会更有助于上述问题的解决。

   从一般意义的保障公平竞争的角度看,在经济法领域,不仅要关注企业或经营者之间的公平竞争,也应关注中央政府和地方政府对公平竞争的影响,并对政府行为进行约束和规制,[26]此时的政府亦属于规制受体,这是在经济法主体理论研究方面需注意的问题。此外,如果对公平竞争的理念再予扩展,则在经济法领域还需关注税收竞争、金融竞争、产业竞争等多种类型的竞争,其中也都涉及公平竞争的问题。尤其是地方政府的竞争,对整体经济和法治的影响更为突出,[27]在经济法研究中应特别关注。建立在扩展意义上的公平竞争及相应的审查制度,会使经济法成为全方位保障公平竞争的法。

  

五、结论

  

   公平竞争审查制度是当前理论界和实务界关注的一个热点问题,以往的研究主要是从反垄断法的维度展开探讨,已取得一些重要成果。然而考虑到公平竞争涉及整体的市场体系建设和诸多公共政策的协调,甚至关系到宪法所确立的市场经济体制,有必要将研究扩展至整个经济法层面,进一步研究该制度的重要基础问题,这更有助于其制度完善和有效实施。公平竞争审查制度不仅可以理解为一个狭义的“小制度”,还可以从整体经济法乃至经济宪法的层面,将其理解为一个广义的“大制度”。基于“大制度”的定位,应当将公平竞争的理念、价值、原则,贯穿于经济法的各类制度,使整个经济法都有助于促进和保障公平竞争。因此,无论是财税制度还是金融制度,无论是产业制度还是外贸制度,等等,都要在制度的形成过程中,充分考虑促进和保障公平竞争的目标。市场规制法对公平竞争已有较多体现,因此,在宏观调控法领域将公平竞争的目标与其他目标相协调更为重要。

   此外,将公平竞争审查制度理解为“大制度”,不仅因其影响范围大,涉及市场体系的方方面面,也因其制度效力不仅直接源于反垄断法,而且与经济法的各类制度乃至经济宪法规范都有内在关联,其有效实施也需要与经济法以外的相关制度的协调配合。作为一种“大制度”,公平竞争审查制度的重要价值将日益显现并受到广泛关注,但在实践中也会遇到诸多问题,只有不断改进和完善,才能有效实现其促进和保障公平竞争的目标。

   【作者简介】张守文,法学博士,北京大学法学院院长、教授。

   出处:《政治与法律》2017年第11期

  

  

本文责编:陈冬冬
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文章来源:经济法学研究会
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