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许明月 段浩:农业转移人口市民化的法律激励机制构建

更新时间:2018-01-16 21:29:09
作者: 许明月   段浩  
应对现行法律制度与以上基本要求不符的规定进行改革。其中包括:(1)按照“三权分置”的基本要求,在《农村土地承包法》中对承包权和经营权进行区分,并分别规定。为维持承包关系的稳定,承包权主体的变更以承包方与发包方之间的交易实现为原则,不宜直接以承包权为交易对象允许在承包方与其他承包人之间或其他非承包人之间转让承包权。而对经营权流转,则应根据搞活经营权需要,允许按照市场规律以不同的形式在多元主体之间进行流转和再流转,以实现农村土地资源能够充分利用市场机制实现配置的不断优化。(2)修改《农村土地承包法》26条。删除该条第3款关于“承包期内,承包方全家迁入设区的市,转为非农业户口的,应当将承包的耕地和草地交回发包方。承包方不交回的,发包方可以收回承包的耕地和草地”的规定;删除第2款中的“小城镇”,使所有迁入城市落户的承包人都享有保留承包经营权或对其进行处分的权利。将第4款改为:承包期内,承包方交回承包地或者发包方依法收回承包地时,发包方应予补偿;承包方对其在承包地上投入而提高土地生产能力的,有权获得相应的补偿。因为,现有的规定仅体现了对承包方“对其在承包地上投入”的补偿,并没有体现对承包经营权丧失本身的补偿。(3)修改《农村土地承包法》33条,将承包经营权改为经营权,同时,删除该条第五项规定的本集体经济组织成员的优先权。因为,经营权的集中并不符合三权分置改革的要求,农村土地的规模经营和农业产业化、现代化对土地资源配置的要求完全可以在经营权层面通过搞活经营权而得到充分的满足。而充分发挥经营权市场优化农村土地资源的配置功能,扩大经营权市场主体范围是最基本的要求。在“三权分置”的前提下,经营权流转不涉及承包权的归属变更问题,不会对农村土地基本制度和经营制度产生影响。对于农业转移人口来说,此项制度调整将会更有利于其经营权流转,更有利于通过经营权流转获得更高的回报。

   农民存于农村的既得利益除了土地上的利益外,还有其他利益。这些利益如果是合法的利益,在其转入城市后,都不应被无偿剥夺。其中,农业转移人口对于集体财产的利益应当特别受到重视。近年来,中央推行农村集体资产股份制改革,[20]以进一步明晰集体资产上的产权关系,对于农业转移人口来说,其存于农村集体资产上的权益,在进城生活后,也不应当然丧失。应通过相关法律的修改,明确农业转移人口的权利(无论是否因股份制改革而转化为股权),并给予相应的法律保护。

   (二)户籍制度的改革创新

   在城镇进入环节中,“改革城乡分治的户籍制度是破除城乡二元社会结构体制的首要条件”。[21]随着城乡经济社会水平逐步拉大,以户籍为载体和依托的城乡之间的公共服务、社会福利也大相径庭,户口的“市场价格”水涨船高,户籍改革的难度不断加大,户籍制度的负外部性成为农民和市民身份产生利益失衡的根本原因。鉴于此,新型城镇化的本质在于城镇的内涵建设。[22]进入城乡一体、和谐发展为基本特征的新型发展阶段,户籍法律制度供给需要改变了以往传统的单一规制模式的局限:一方面,命令控制性法律规制“过硬”容易侵害农民权益,进而产生城乡社会的不接受问题;另一方面,各种软法规范“过软”也可能产生“执行难、裁判难、追责难”等问题。户籍制度改革实践表明,在户籍利益维度上逐步剥除附着在户籍背后的各种权益,降低甚至消除户籍的“含金量”,规定户籍不再是享有各种权益的唯一要件,根本上破解以城乡分治户籍制度为核心的城乡二元结构,才能更好地推进市民化过程中农民权益的实现,进而发挥农业转移人口市民化的最优激励效果。[23]据统计,“2016年城镇常住人口达到79298万人,人口城镇化率为57.35%,比2015年提高1.25个百分点。户籍人口城镇化率为41.2%,比2015年提高1.3个百分点”。[24]不难发现,自然村落大幅度减少,城镇化率大幅提高,户籍法律及配套制度的激励作用成效明显。[25]笔者认为,在户籍法律制度改革“大刀阔斧”打碎传统城乡二元“骨架”结构的前提下,亟待改革配套的法律激励机制来为新型城镇化“造血生肌”,户籍法制化建设和法律激励机制的构建同样迫切和重要:(1)加快整合《国务院关于进一步推进户籍制度改革的意见》、《推动1亿非户籍人口在城市落户方案》等政策性文件,尽快起草和出台统一的《户籍法》;(2)尽快修订居民身份证法、户口登记条例等配套法律法规,重点对户籍利益的剥离予以规范、调整和制约,回归户籍制度人口登记的本初功能;(3)进一步拓宽落户通道,制约和降低传统户籍利益为实质的城镇准入门槛,完善实施配套政策,逐步整合和建立统一的城乡居民基本医疗保险等保障机制,对社会福利和公共服务等为表象的权益进行平等保护、激励和保障,让农业转移人口获得流入地的户籍,享受到本地市民待遇;(4)科学测算和评估各级城市的财政和人口吸纳能力,进而细化大中小城市的落户条件,制定户籍相关制度改革的路线图和时间表;(5)进一步改革不适应农业转移人口落户的居住证制度,构建合理的利益分配机制,逐步实现基本公共服务均等化,有效降低市民化生活的边际成本,保证农民进城后可以安居乐业。

   (三)财政制度的改革创新

   农业转移人口在实现农村退出和城镇进入以后,居民融合环节的关键是解决生存保障的社会化和生存环境的市民化。因此,必须要改善政府的公共服务和社会保障,提高农民享受城市生活方式的便利,彻底打消农民顾虑,促进和保障有意愿的农民能够便利地进入城市落户。其中,财政资金是实现身份转换和居民融合的重要因素。因为,“市场经济条件下,各种要素都是随着资金而流动的,劳动力、技术、各种生产资料都是通过资金流动而实现的”。[26]所以说,农业转移人口市民化是扩大国内需求、提高城镇化质量和促进农村发展的重大举措,但是也面临着“机会成本的丧失、过高的住房成本、社保费用成本承担不足、就业培训和随迁子女义务教育成本在流入地和流出地之间引发分担矛盾以及地方政府缺乏承担市民化成本的财力和动力等诸多转移成本的分担困境。需要通过筹集资金、化解矛盾、增加中央财政转移支付、鼓励地方政府多元筹资和实行政府保障市场供应相结合的住房供给制度等破解对策”。[27]在市场经济体制下,这一困境的解决无法通过命令强制性的法律规范来实现,同时,产业政策等软法规范实施的有效性在很大程度上又需要一系列配套制度的运行和支撑,也无法较好地解决农业转移人口市民化的成本分担问题。形成对比的是,在以经济增长作为地方政府的政绩考核模式下,土地利益对地方财政的成本分担,或许成为地方政府对人口城镇化缺乏热情而偏爱“土地财政”的深层原因。由此看来,“只有在相当程度上确保城市化对于公共服务的成本需求相契合,才能从根本上破解‘放乱收死’的两难”。[28]以“人地钱”挂钩制度为典型例证,一方面,“以制度改革来体现效率,保障稳定,是‘人地钱’挂钩政策能否得以顺利推进、新型城镇化目标能否最终实现的关键”。[29]另一方面,“人地钱”挂钩在激励地方政府积极性方面能发挥良好的促进作用。[30]“通过促进和规范人口、土地和资金等要素流动,通过明确政府、企业和个人的主体责任和义务,助推新型城镇化和城乡统筹发展”。[31]

   我们认为,要形成对农业转移人口市民化的财政法律激励机制,以下几方面的制度改革和创新尤为必要:(1)根据《国务院关于实施支持农业转移人口市民化若干财政政策的通知》的要求,由中央政府统筹改革新型城镇化的资金筹集和供应方式,建立符合中国国情和新型城镇化要求的科学、可持续、可控风险的财政体制,逐步取代土地财政;(2)建立健全与城乡区域协调发展相结合的财政制度体系,服务大中小城市和小城镇协调发展的城镇格局。重点加大转入地城市基本设施建设经费支持,降低农民享受公共服务的经济成本,通过转换生活方式和提高生活水准,保障农民预期利益的实现;(3)与城乡发展相结合,通过“人地钱”挂钩有效降低流入地政府公共财政支出压力,加大各级财政农业转移人口市民化奖励机制,调动和支持资源型地区经济转型发展,解决城乡区域发展和收入分配差距较大的突出问题;(4)逐步推进税收性土地财政、投资基金融资平台、市政债等债权融资以及鼓励民间资本参与等方法,完善新型城镇化背景下的土地财政体制,分步骤、有序推动有能力在城镇稳定就业和生活的农业转移人口实现市民化。

   (四)其他法律制度的改革创新

   农业转移人口市民化的法律激励机制虽然以户籍、土地和财政作为法律激励的主要工具,但是从法律激励机制的内容体系化和过程完整性来看,更为重要的是法律激励机制体系构建的逻辑自洽,因为任何机制的功能都是有边界的,可能还需要建立和完善“农业转移人口就业和劳动权利保护制度、平等的就业制度、劳动薪酬保障制度、城市最低工资制度、城镇化住房配套制度、养老保险和工伤保险等有关保障法律制度体系和综合配套制度改革”。笔者认为,唯有通过多样化的法律激励工具的选择和运用,才有可能实现农业转移人口市民化法律激励的最优效果,实现农业转移人口“进得来,住得下,活得好”的激励目标。[32]

   从利益均衡的角度,在厘清市民化成本分担的相关利益主体责任的基础上进行配套的法律激励机制改革,应主要侧重于以下方面:(1)着力解决农民进城的住房保障是推进新型城镇化的关键,通过对农民进城购房补贴、建设廉价房以及购房特别优惠等具体措施,采取差异性的住房保障政策,破解农民进城后的住房保障中的制度障碍、能力障碍、成本障碍、社会排斥等问题;(2)扩大更多就业岗位的同时,积极推进和扶持鼓励战略新兴产业和劳动密集型产业协同发展,以小城镇建设作为扩大农民就业的发展主线,实现城市市民和农业转移人口在就业促进方面的平等待遇;(3)通过城乡融合的教育管理体制机制改革,提升对农民的教育培训权利,同时深化招生考试制度改革,建立包容性的农民子女的招生考试入学制度,完善城镇化中的教育成本分担机制,取消各种外来人口的入学附加条件和额外经费支出,保障农业转移人口的子女享受与城镇居民子女相同的教育机会和待遇;(4)进一步加大转移人口在核算一般性转移支付和教育转移支付、社会保障和就业转移支付、医疗卫生转移支付中的权重,提高财政资金使用效率,构建多元化融资体系,加强与金融市场协作,引导社会资本参与,逐步建立新型城镇化资金保障的长效机制。

  

   【注释】 *许明月,西南政法大学经济法学院教授,法学博士;段浩,西南政法大学经济法学院博士生,长治学院法律与经济学系讲师。本文是山西省社科联2017-2018年度重点课题研究项目“山西省农村土地流转中的政府角色及其实现的法制保障”(SSKLZDKT2017122);长治学院科学研究项目“农地经营权流转的地方立法研究”(ZZ2017007)的阶段性成果。

   [1]2017年中央一号文件《中共中央、国务院关于深入推进农业供给侧结构性改革加快培育农业农村发展新动能的若干意见》指出:“农业的主要矛盾由总量不足转变为结构性矛盾,农产品供求结构失衡、要素配置不合理、资源环境压力大、农民收入持续增长乏力等问题仍很突出。必须顺应新形势新要求,坚持问题导向,调整工作重心,深入推进农业供给侧结构性改革,加快培育农业农村发展新动能,开创农业现代化建设新局面”。

   [2]参见潘家华、魏后凯:《中国城市发展报告——农业转移人口的市民化》,社会科学文献出版社2013年版,第1-2页。

   [3]参见吕炜等:《农业转移人口市民化理论思辨与实践认知》,东北财经大学出版社2016年版,第36页。

   [4]靳文辉:《论公共规制的有效实现——以市场主体行为作为中心的分析》,载《法商研究》2014年第3期,第61页。

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本文责编:陈冬冬
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