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许明月 段浩:农业转移人口市民化的法律激励机制构建

更新时间:2018-01-16 21:29:09
作者: 许明月   段浩  
市民化的实现机制仍缺乏可操作性,尚未形成能够全面落实新型城镇化要求和实施农业转移人口市民化的规范体系。农民主观里有顾虑,制度上有障碍,行动中有困难,客观上加剧了农业转移人口市民化的困境。

   事实上,丧失农村利益后又无法享受或难以享受城市利益,这可能是农民在市民化过程中的最大顾虑,也是造成人口和土地城镇化非均衡发展的关键问题。从这个角度来讲,如何让农民自愿放弃既有农村利益,同时使其确信能够平等享有城市居民权利和有机会实现期待利益,是构建农业转移人口市民化激励机制的关键。从农民的“理性经济人”属性来看,农村利益的放弃必须以市民化以后可以享受更多的城市利益作为前提,得不偿失并不符合人的“自利”的本性。正如亚当•斯密在《国富论》中所说的那样:“在这种场合,像在其他场合一样,他受着一只看不见的手的指导,去尽力达到一个并非他本意要达到的目的……他追求自己的利益,往往比在真正出于本性的情况下更有效地促进社会利益。”[12]由此可知,只有实现农民有关农村利益的确权、市民化以后的城市利益的赋权,以及市民化过程中必要利益损失和补偿的易权,确保市民化过程的期望利益始终大于现有利益,市民化才能为农业转移人口所接受,即农民权益的保障和实现是激励农民主动市民化转换的出发点和归宿点。具言之,一方面在农民退出农村的过程中既有的农村利益丧失得更少,另一方面农民在市民化后可以获得的期望利益和机会利益更多,才能对农村转移人口市民化的实现产生有效的激励。因此,通过追求利益最大化的理性选择,创设和构建一套能够激励农民愿意自主选择转换为市民并且可以安心追求美好生活的机制,才是破解农村人口市民化问题的关键。

   总的来说,农民权益的维护和保障既是法律规范正当性、合理性的源头,也是实现法律激励的可行路径。几十年城乡发展实践和理论研究都表明,有效的制度安排和机制创新是维护农民权益和城乡融合发展的主要动力和源泉。[13]新型城镇化背景下,推进农业转移人口市民化改革,进而满足和实现农民美好生活的重大任务目标,政策先行和局部试点是完全必要的。但是,经过农业转移人口市民化改革的实践检验,命令控制性的法律规制收效甚微,诸多城镇化问题正是农民“用脚投票”的诠释。因此,有必要对传统的制度安排进行深入反思,以便巩固和提升农业转移人口市民化的改革成果,并为进一步的深化城乡区域协调发展提供法律依据。透过现象来看,城乡二元结构的“根基”是一系列包括国家法律、地方性法规、行政规章以及各种政策规定等层次复杂、数量庞大、内容广泛的制度体系。因此,推进农业转移人口市民化实质上是以农民权益为核心的相关制度体系的调整、转变和创新。特别是农业转移人口市民化目标的提出和实现,更需要在科学健全的法律制度支撑和保障的基础上,以农民基于权益的理性选择为关键提高市民化的可接受性,继而发挥法律激励机制在规制优化抉择中的先天优势。[14]当然不容忽视的是,农业转移人口市民化的推进,并非凭空想象的理论设计,而应从新型城镇化和农业现代化的实际需求出发,进行制度创新,并积极寻求配套相容的法律制度实施体系。

  

三、激励与制约:构建农业转移人口市民化法律激励机制的范式框架

  

   如前所述,以利益为诱因建立农业转移人口市民化激励机制是有效推进农业转移人口市民化的关键,而传统的基于城乡二元结构下形成的命令控制型制度体系,却是阻碍农业转移人口市民化的重大制度障碍。这主要表现为三个方面:第一,在农业转移人口转化为城市人口的转出环节要求其无偿放弃已在农村取得的既得利益。例如,各地普遍实行的“以土地换保障”的做法便强制要求进城农民必须放弃其在农村的土地承包经营权,否则,就不能作为城市市民而参保;而有些地方则要求农民以承包经营权和宅基地使用权换取城市户口。现行《农村土地承包法》26条第3款也规定,承包期内,承包方全家迁入设区的市,转为非农业户口的,应当将承包的耕地和草地交回发包方;承包方不交回的,发包方可以收回承包的耕地和草地;等等。要求农民转化为市民时必须以放弃其农村既得利益为代价,增加了农业人口市民化的个人成本,在农民进行进城与否的决策时,必然会因为这些既得利益的损失而顾虑重重,特别是在其进城能够获得的利益仍不明确或缺乏明确的保障时,这种顾虑会进一步强化。第二,在农业转移人口转入城市的环节要求转入人口承担额外的负担。如,各地普遍盛行的要求农民工子女就学应提供额外的“赞助费”“借读费”等[15],当农业转移人口预期在城市实现市民化生活需要支付更高的费用时,大量的人必然会因过高代价和不公平的对待而望而却步。第三,农业转移人口不能平等地享受城市市民的公共福利和发展机会。城乡二元结构下形成的城市公共福利政策对农业转移人口与本市市民进行了严格的区分,并在此基础上对城市公共福利资源进行区别化配置,农业转移人口不能平等地分享城市市民所享有的各种公共福利待遇,它们或只能由市民专享,或需要农业转移人口支付额外的代价才能分享。例如,在就业促进和保障方面,城市市民失去工作后,可以进行失业登记,享受就业培训和其他旨在提高其再就业机会的各种服务,而农业转移人口却大多被排除在外。[16]公共服务和社会福利与户籍捆绑分配形成的人口二元化结构,进一步加大了农业转移人口的市民化难度。表现为农民进城却不能落户、建设城市却不能享受城市福利,呈现“钟摆式”和“候鸟型”流动,农民的生活质量没有得到提升,与城镇化改革以人为本的“初心”背道而驰。

   鉴于此,农业转移人口市民化的制度改革必须彻底摒弃城乡二元结构的传统思维,在制度设计上,实现由命令控制型向激励—制约范式的转换。激励—制约范式的基本要求主要体现在两个方面:一方面,在促进农业转移人口市民化方面,加大激励的强度。这首先要求在农村退出、城镇进入和城乡融合三个环节增加农业转移人口市民化的获利预期,构建符合市场规律和“经济人”利己动机的市民化激励法律制度体系,以促进更多的农业转移人口能够在理性判断的基础上自愿选择市民化生活方式;除此以外,对政府推进城乡融合、促进农村转移人口市民化的行为也应当加大激励,鼓励政府消除各种有碍于农业转移人口市民化的障碍,并加大投入,为农业转移人口市民化创造更好的物质条件。另一方面,在强化激励的同时,也要对不利于市民化的行为进行约束。尤其是对地方政府及农村基层组织阻碍农业转移人口市民化的行为,进行有效的制约。

   从目前的情况来看,在农村转移人口市民化法律制度建设方面,一些先行先试的政策尝试和制度成果缺少及时的立法跟进和法律规范,法治供给成为制约改革深入和推进市民化的短板。事实上,调节农业转移人口市民化引发的相关社会关系上,目前依然主要运用的是政策手段。法律规范指引性、预测性功能的缺失,导致了农业转移人口市民化实施的不稳定性,诱发了土地城镇化和人口城镇化的非均衡发展,加剧了社会风险。因此,有必要在新型城镇化的背景下关注城乡人口的差别,在规范土地城镇化的同时要在户籍、土地、财政、社保、住房、就业、教育等诸多方面关注农民向市民身份转换中的权益保障问题,研究市民化最主要的制度需求和要素配置,创设市民化过程中相关利益的赔偿制度和补偿机制,构建出一套能够逐步缓解和消除城乡二元结构引起的农民和市民身份差异的法律制度体系,在确保农民既有权益的基础上促进预期利益增量最大化,同时通过维持、赔偿、补偿、补贴等手段将农民既得利益的减损最小化,提升法律激励效果。要着重考虑获利风险,保障农民在市民化后预期利益的可实现性,在利益博弈中实现农业转移人口市民化的动力变革,使农民不仅完成市民身份的转化,更要实现生活方式的转化。

   作为全面深化城乡结构改革和推进新型城镇化发展的系统工程,完备、科学、有效的农业转移人口市民化的制度体系需要破除不符合以人为本的传统思想观念,克服城乡二元结构的体制机制弊端,在系统完备、科学规范、运行有效的制度体系基础上,通过构建“激励—制约”范式的制度体系,突破以城市户籍为代表的利益固化藩篱,进而探索出一条充分保障和实现农民权益、解决其生活困境、满足其美好生活需要的法律激励机制。

  

四、工具选择:农业转移人口市民化激励机制的制度改革与创新

  

   制度条件的完备并不必然会带来良好的法律激励效果,法律激励工具的选择和应用才是农业转移人口法律激励机制实现的关键环节。尽管我国已经初步形成了由宪法、法律、行政法规、部门规章和地方性法规规章,以及各种政策文件组成的农业转移人口市民化的法律制度体系。[17]但是,实现农业转移人口市民化的法律激励机制并未有效形成,有必要认真思考如何通过制度的变革和创新,在农村退出、城镇进入和居民融合环节增强农业转移人口市民化的法律激励效果。我们认为,以下方面的制度变革和创新尤为必要。

   (一)农村土地制度的改革创新

   土地是农民生活的基本保障,对农业转移人口来说,从农村转入城市,其最为担心者莫过于已有的农村土地利益会因此而丧失。因此,如果农民进城后其存于农村的土地利益不会受到影响或能够以公平的对价获得充分的补偿,就会大大提高农民进城生活的积极性。为建立有利于农业人口市民化的土地利益激励机制,土地制度的改革必须从改变土地收益机制和建立健全农民土地的退出机制入手,重视土地利益分配的“正当性标准和均衡性差异”,更好地保护农民的土地权益。[18]

   在农地征收方面,对农村集体耕地的征收补偿,现行按土地原有用途补偿的法定农地征收补偿标准过低,并且没有体现交易自愿原则,难以被农民接受和服从。在土地征收的实践中,法定的补偿标准并未得到严格的遵守。在政府参与下以土地开发利用者与农村集体经济组织在协商谈判的基础上,达成补偿标准,并以政府名义最终确认并执行的做法已经具有相当的普遍性。为此,应充分肯定土地征收实践中的制度创新,在农地征收补偿标准方面,引入市场调节机制,除公共利益需要征收的土地外,将政府参与下的开发方与被征地农业集体经济组织之间的协商谈判作为土地征收的必要环节,并以协商达成的补偿标准作为最终执行的标准。这一方面可以缓解强制执行法定标准而带来的农民情绪对立,另一方面,也有利于形成土地征收的公平市场价格。对因公共利益需要而实施的强制征收,非公共利益征收协商谈判下形成的市场价格,应当成为确立充分补偿标准的重要参考。2015年国务院发布《关于开展农村承包土地经营权和农民住房财产权抵押贷款试点的指导意见》,随着这项改革的推进,农村土地经营权市场和农村住房财产权市场将逐步在各地形成。因此,对农民承包经营权的补偿,应当以承包土地经营权市场价格为基础,以剩余承包期内的经营权预期收益为参照,由土地开发方与承包农户以协商谈判的方式确立。对于农村房屋及宅基地的补偿,也应以农村住房市场的价格为参考,通过政府参与下的双方协商来确立补偿标准。总之,在土地征收补偿方面,应通过制度创新全面引入市场机制,以更好地体现农民意愿,提高征收补偿标准的可接受度。

在农业转移人口农村土地利益的维护上,应按照“三权分置”改革的要求,进一步强化农业转移人口农村既得土地利益的维护,使农业转移人口不会因为进城生活而丧失农村的土地利益。首先,农业转移人口对农地的承包经营权不应被随意剥夺;其次,农业转移人口的农村土地利益的处置应当遵循自愿原则;再次,农业转移人口的农村土地利益的丧失应当获得公正的补偿。即使在市民化过程中有必要放弃土地财产权利,承包经营权也应当获得补偿和救济。[19]为此,(点击此处阅读下一页)

本文责编:陈冬冬
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