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顾昕:有为政府的比较历史政治经济社会学——美国按揭型凯恩斯主义的前世今生

更新时间:2018-01-16 19:00:17
作者: 顾昕 (进入专栏)  
结构论则从社会结构的视角来解释政府干预,而最常援引的结构性因素就是种族分裂。

   在与丰富文献的对话中,普拉萨德确立了自己在学界的定位,即接近于历史制度主义中的新国家主义学派。新国家主义者的学术口号是“找回国家”,这也是一部经典性论文集的书名(此书有中译本)。对这一学派而言,国家具有自主性,国家行动者固然受到社会行动者的影响,但不会被社会利益集团轻易俘获,反而会基于自主的视野、能力和愿景对国家行动产生独立的影响。

   对于美国积极政府干预主义的塑造而言,最为重要的国家行动者是民粹主义政治家,而最为重要的社会行动者则是农民(农场主),而不是产业工人团体。修正主义美国史的记载以及普拉萨德的分析都显示,面对生产过剩所导致的困局,当时的美国农场主作为一个利益集团具有强烈的国家主义倾向,施压政府采取强有力的干预措施,以保障他们的利益。民粹主义政治家、知识分子和媒体人则好风凭借力,将特定的利益诉求转化为有为政府的公益性论述。

   需要澄清的是,美国史修正主义学派也好,普拉萨德的历史社会学也罢,并非通过历史的论证表明美国国家对经济生活的干预程度要强于其他国家。在某些领域,美国政府的确更具有干预性;在另外一些领域,别的许多国家,其政府的干预性更甚于美国。所有发达的资本主义国家都在干预市场,而且就每一个国家而言,有些政府干预会促进市场经济,而有些则破坏之。

   问题的关键不在于政府干预的规模而在于政府干预的方式。在普拉萨德看来,历史制度主义者将研究重点放在劳工与资本力量的集体谈判,以及国家力量对集体谈判的形塑,或许有失焦之嫌,至少对美国来说如此,因为在美国,劳工组织对福利国家建设并不热心。尚未厘清的真正问题在于,政府干预往往体现在财税制度和政策之中,而不同的财税制度和政策为什么产生,是需要加以研究的,而这些财税制度和政策的不同影响,也是需要加以研究的。这正是财税社会学对于比较政治经济学至关重要的原因所在。

  

   走向按揭凯恩斯主义:美国社会结构与利益集团的影响

   为此,普拉萨德宣称要发展出一个需求侧理论,对美国积极政府干预主义的兴起加以解释。依照这一理论,美国积极政府干预主义源自大萧条的酝酿期,而在大萧条期间,农场主这个庞大的利益集团滋生出强烈的国家主义倾向,并与民粹主义国家行动者互动,最终导致美国最终走向了凯恩斯主义的消费国家而不是福利国家。

   由于技术进步、移民涌入以及其他有利的因素,美国农业生产自十九世纪中叶以来取得了长足的进步,出现了产能过剩的问题,进一步引致了美国国内各种商品的价格下降(通货紧缩)和大西洋两岸贸易的不平衡。为了应对国际贸易的不平衡,欧洲国家采用了保护主义措施,而美国固然也会还以颜色,但贸易保护主义对于消化产能过剩是无济于事的。于是,美国农民转而游说政府采取措施,保护农产品的价格,从价格补贴、低息贷款到政府建立粮食储备制度,不一而足。

   实际上,最后一类政府干预在中华帝国有着悠久的历史,早在战国时期,李悝就提出并在魏国实施了“平籴法”,后来发展为常平仓制度,并在大萧条期间被美国学者津津乐道,视为挽救危局的良方。可是,尽管农民的游说行动不可谓不成功,美国政府扶助三农的政策迭出,但大萧条仍然不期而至。政府的确有为了,但结果并不佳。

   面对经济危机,强力政府干预无论如何是不可避免的,不管后世对具体的政府干预措施如何评价。现在,众所周知的是,政府对经济危机的应对之道就是凯恩斯主义,而凯恩斯主义的内功心法,一言以蔽之,就是提振总需求。凯恩斯主义武学博大精深,其中有些内容是由凯恩斯亲自阐发的,而另有一些则是从凯恩斯的武功秘籍衍生出来的,从而使凯恩斯主义发展成三个分支。

   第一支就是众所周知的宏观经济学,其武功招数就是财政政策和货币政策,我们姑且称之为“经济凯恩斯主义”;第二支是凯恩斯主义福利国家,通过扩大政府财政在社会福利和社会发展领域的支出,尤其是注重教育、医疗卫生、社会保障、社会服务的发展,以确保国民经济的总需求保持一定程度的稳定,这一支在国外的社会学和政治学中被称为“社会凯恩斯主义”;第三支就是普拉萨德在《政府干预太多》一书中所描绘的武学,并称之为“按揭凯恩斯主义”,其要旨是通过促进信贷消费,提振对国民经济的总需求。

   在大萧条时期及以后,美国政府以征收累进式所得税和鼓励消费信贷双管齐下的方式,对经济生活实施强力政府干预。无论对于实施何种政府干预,征税都是必要的,而税收征管能力是国家强弱的一个显著评判指标。然而,征税型的政府干预会遭遇到纳税人的强力反弹,而美国的纳税人有能力通过跨界利益集团的政治运作推动旨在减税(或至少不增税)的反政府干预型政策。普拉萨德用一章的篇幅,详细记述了容易导致价格普涨的国家销售税立法在美国一次又一次遭到挫败的政治经济历史,用另一章的篇幅记述了累进性的所得税如何在农民国家主义和民粹主义的支持下变成了美国税收体系的主干。

   在此政治背景下,美国式政府干预更多地依赖于鼓励消费信贷,而这种政府干预措施貌似给予了所有利益集团成员以短期好处,因此不容易引致政治上的反弹。这一点被普拉萨德称为“信贷的民主化”。消费品生产商对此大为欢迎自不待言;即便是广大的消费者,对此类举措即便不热烈欢迎,也不至于加以反对。更何况,积极鼓励消费信贷还容易获得金融界的大力支持,而金融界的政治游说能力超强,他们完全可以制造出各种消费信贷具有公益性的说辞,以作为政府有为的理据。

   消费贷款一般以抵押贷款的商业模式进行,因此“按揭凯恩斯主义”的另一个译法就是“抵押贷款凯恩斯主义”。在中文中,狭义的“按揭”特指房地产抵押贷款,而广义的“按揭”则泛指一切形式的抵押贷款,因此本文以“按揭凯恩斯主义”来翻译mortgage Keynesianism一词,以与“经济凯恩斯主义”和“社会凯恩斯主义”并行。凯恩斯主义的精粹在于政府对国民经济进行需求管理,而普拉萨德的书揭示,同是需求管理,欧洲国家多采用常规的经济凯恩斯主义式的经济政策和社会凯恩斯主义式的社会政策,而美国则采用了独树一帜的按揭凯恩斯主义。

  

   按揭凯恩斯主义消费国家:美国丰饶与贫困并存、增长与危机交替的制度根源

   按揭凯恩斯主义的出现,使得大西洋两岸西方发达国家的政治经济社会发展模式出现了一个大分野,即形成了以欧洲的社会凯恩斯主义福利国家和美国的按揭凯恩斯主义消费国家。由此,美国也形成了一个以本国消费拉动增长的经济发展模式,这一模式也为当今中国财经界和政界的精英们所津津乐道。

   可是,普拉萨德对这一模式则是不以为然的。按揭凯恩斯主义式的政府干预,不仅对扶贫毫无助益,反而加重了贫困。首先,按揭凯恩斯主义导致信贷民主化,但信贷民主化并不能让贫穷者优先受益,而是让消费大户受益良多。其次,政府对抵押贷款的鼓励措施必定伴随着税收的减少,这样也就减少了政府财政对社会福利项目的支出份额。再次,政府在金融领域推行的新自由主义放松规制措施,在弱福利国家中,往往会刺激消费信贷的膨胀,这对贫困家庭的脱贫并没有帮助。

   简言之,与福利国家相比,消费国家的兴起固然在一定程度上有利于经济增长,但对于降低经济不平等没有助益。进而,不平等的扩大,又对经济增长造就了新的不利因素。

   实际上,福利国家在美国是有的,只不过与欧洲福利国家相比,美国福利国家规模较小,因而显得相对孱弱一些。全民健保或全民医保直到今天都未在美国实现,这恰是美国福利国家孱弱的一种体现。这一点对于学者来说已是常识。

   对于普拉萨德来说,更重要的不是福利国家的规模,而是福利国家的运作方式。美国福利国家常常以税收优惠的方式来实施,诸多社会福利项目,并非由政府财政支出的方式获得财务支撑,而是通过税收优惠的方式激励民众参与。在社会政策领域,这种福利国家被称为“隐形福利国家”,其独特筹资方式被称为“税务支出”,而一般的筹资方式则是财政支出。这种独特的福利国家运作方式导致了私益福利的兴起,即美国很多社会福利是通过民间机构(既包括非营利组织也包括营利性组织)来提供,而政府只是提供税收优惠给予了适当的激励。这样的福利提供方式与所谓的“公益福利”有别,最大的特色在于不具有普惠性,也不具有公平性,使得穷人收益的比重相对较低。

   按揭凯恩斯主义固然刺激了美国经济长达几十年的增长,但也是美国金融危机市场发作的制度性根源之一。对此,普拉萨德进行了抽丝剥茧般的分析,乃至此书刚出版时,有中文自媒体推送时仅仅突出了此书对金融海啸的远因分析。实际上,美国对金融业的管制范围之广,力度之强,远非欧洲能比,但弔诡的是,强有力的金融管制并未阻止系统性金融危机在美国的间断性爆发。

   同民粹主义有关,美国的金融管制不利于工商界而有利于普通民众,例如债务管制(破产法)有利于债务人、银行法有利于储户、证券法有利于投资者,对全能银行的管控也有利于风险控制。但是,民粹主义式的信贷民主化,却成为二十一世纪初美国次贷危机的远因。政府为了达成提升住房自有率的社会政策目标,并为了通过房地产相关的消费来促进经济增长,建立在美国极为罕见的国有企业房利美和房地美,最终导致了抵押贷款在按揭证券化的过程中风险失控,引致美国的金融海啸并危及了全球经济。

   政府应该有所作为,这一主张的理据千千万万,而有为政府的推动力也来自四面八方。由此,有为政府实际上无所不在。可是,在现实生活中,有为政府并非永远是一个好东西。只要政府有所作为,其结果既有可能好,也有可能坏。有为政府所奠定的制度,还有可能在不可预计的未来产生深远的影响。有为政府积极干预的范围固然值得研究,而有为政府积极干预的方式更是既有研究的薄弱环节。《政府干预太多的国度》讲述的是美国有为政府的故事,而这个故事以及讲述故事的方法,特别值得中国学人仔细品味。

   (《政府干预太多的国度:美国丰饶与贫困的悖论》,余晖译,上海人民出版社2018年即将出版)(本文刊载于《读书》2018年第1期,刊载时由于版面限制有所删节,这里推送的是拙文的完整版。)

本文责编:陈冬冬
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文章来源:微信公号“顾昕”
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