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何哲:中国需要什么样的公共管理?

——中国公共管理体系的品格与未来

更新时间:2018-01-15 20:26:36
作者: 何哲  

  

   摘要:当前,中国的各项改革事业已经取得了巨大成就,正处于民族伟大复兴的历史进程中,公共管理体系作为整个国家行政运作的核心骨干架构,在其中发挥了重大的作用。社会不断发展的同时,也必然要求整个公共管理体系相应的适应性进步。在当前构建现代化的国家治理体系的关键时期,迫切需要对公共管理体系的逻辑与未来趋势进行探究。本文分析了中国公共管理体系的独特性和重要价值,剖析了中国公共管理体系对世界的重要意义。认为,中国公共管理体系的未来,必然因其独特价值和使命,而成为世界公共管理体系改革的的重要方案。最后,本文提出了中国公共管理体系发展的十个未来趋势和核心特质。

  

   关键词:中国;公共管理;未来;趋势

  

   当前,中国正在进入轰轰烈烈的民族伟大复兴的历史进程中。公共管理体系作为全社会的核心制度与运行构架,在其中起到了关键作用。进一步探究中国公共管理体系在未来应该如何发展,对于中国未来的历史走向和民族伟大复兴的历史进程,具有重大意义。

  

   从整个社会的运转来看,一个社会的公共管理体系,是整个社会连接的基础。从国家的宏观决策,到中观的社会组织,资源配置,再到微观的社会分配、价值构建、个体行为,都通过完整统一的公共管理体系实现了交互与整合。如果说,政治体制,解决了一个国家权力的生成和合法性的来源,那么公共管理体系就形成了整个社会的有机构成。

  

   从中国的发展实践来看,中国公共管理体系具有高度的特殊性与时代性,其秉承了中华文明长期以来的制度传统,又结合了世界最新的公共管理发展潮流,形成了具有高度文明独特性,又具有高度适应性与现代性的特殊体系,这种体系,在整个中国社会从传统的农业时代向现代社会转型与发展的过程中,起到了极为强大的推动作用。因此,剖析中国公共管理的核心运作逻辑,以及未来的走向,无论对于中国发展本身,还是对于世界公共管理制度的共同进步,都是有极为重要的价值的。

  

   中国公共管理的体系,由于其整个系统的庞大,具有众多特征,但是以下几个核心特征,是理解中国公共管理形成与良好运行的关键。这包括中华文明的特殊性;中国公共管理的柔性与兼容性;中国公共管理的世界性。文章最后,本文将谈论中国公共管理未来发展的若干核心要素。

  

   一、公共管理体系的核心价值

  

   当人们谈到公共管理的时候,心中总是存在一个基本的假设或者想象。即人为作为个体的人是有缺陷的或者不完美的,社会需要各种不同形式的合作形成共同体,而这个共同体能够创造出比独立的个体的松散结合更大的利益和具有更为强大的生存和在自然界中演化进化的能力[[1]]。而正是这种假设或者想象,所以人们要结合成社会,参与到共同的行为之中,创造共同的利益。而正是这么多的共同,形成了对于每个人非己非彼,或己或彼,亦己亦彼的复杂关系,而对于这种共同关系的规范性的管理,就形成了公共管理这样一个体系和相应的知识。

  

   对于管理而言,什么是管理?概念性的答案已经有很多,然而,究其根本,管理就是对人类组织的协调,使得以各自利益为导向的社会个体形成的共同组织,按照一定的规则行事从而达成共同的目的。在这样的条件下,管理的对象是组织,管理的主体是人,管理的目的是达成共同的组织目标,管理的手段是形成共同的规则和规则下的协调。因此,从这个意思上来理解管理,就非常清晰了,自始至终,管理是以提高人类组织效率与能力为最终导向的组织行为。

  

   与管理相对的,则是治理。治理在很多场合,会与公共管理产生概念性的混淆。然而,需要明确的是,这种混淆往往并不能起到促进研究与现实实践的作用。因此,无论在研究中,还是需要谨慎区别治理与管理。原因有三,首先从内涵而言,治理显然与管理是非常不同的,治理更多的隐含着权力的平等,而管理则蕴含着对效率和能力的提升,因此,在实质上,治理是政治制度所蕴含的内容。其次,在行为向度上,治理认为不可能通过一种先验的有效的制度设计形成高度协调的人类行为,因此,必然要通过各个主体的密切互动而演化出来;然而,管理学从来不认为这样,管理学认为对于体制的先验性设计,是人类所具有的鲜明不同的独特能力之一。人类与其他生物所具有的重大不同是人类具有高度的理性和先验视角,从而能够从历史的经验和现实的状态中不断进行预见性的制度设计。最后,在现实的概念的使用中,对治理与管理的滥用,也无助于公共管理体系的目标的定位和完善。

  

   因此,通过以上的区分,应该可以鲜明的看出公共管理体系在社会整个制度体系中的位置[[2]]。公共管理体系是中性的社会组织协调体系,它中性的制定提高社会能力与组织效率的决策,公平的分配组织所创造出的社会价值。至于社会行为规则和法律的制定是由哪些人来进行,哪些人来产生,哪些人来执掌公共管理的权力,这是公共管理体系以外的范畴。公共管理体系只是从组织效率与能力的角度来提出更好的解决方案,而对于哪些方案更为公平,人人是否平等,权力如何分配,这些问题固然重要,但是,和公共管理本身的体系的关联度并不大。公共管理的核心是在已有的政治制度与法律框架下,构建更高效、更为民、更廉洁的管理架构。

  

   二、中国公共管理体系的核心特征与品格

  

   就中国而言,每一国家都有自身的公共管理体系,从而调节和影响着不同国家的发展进程。中国近年来的伟大发展成就,既取决于中华文明勤劳勇敢节俭的民族特质,也取决于稳定的政治环境与改革开放的宏观政策,而公共管理体系则有效的在其中构建了宏观与微观的连接机制,从而使得这些优秀的要素能够得以互相促进,良性发展。就中国公共管理体系而言,从大的方面讲,中国公共管理体系有三个核心特征:中华文明的独特性;天然的柔性与兼容性;对外交互的世界性。

  

   (一)中华文明的独特性——什么是中国

  

   中华文明的独特性,不在别处,就在其所蕴含的名字之中。而要理解中国公共管理体系的环境独特性,也首先要理解“中国”的含义。中国在自古以来有两个意思,一个是中央之国,一是中道之国。所谓中央之国,是在地理上的,雄踞中心,傲视八方,体现了华夏自古而来的傲然气势。所谓中道之国,是指在行为伦理上的超然与理性,不偏不倚谓之中,万物之源谓之道。中道体现了中国内在精神上的独立审慎与行为上的顺乎自然,包容万象[[3]]。因此,无论是中央之国,还是中道之国,都体现了中国独特的内在精神风貌和外在行为体系。

  

   仅在字面上理解中国还远远不够,还要在历史上来理解中国独特性和在人类文明演化中的特殊价值。在经历了数千年的历史演化后,中国几乎成为了人类历史上唯一经历过所有公共管理体系与制度以及制度内在的不同思潮的国家。从上古神话时代的人类早期理想治理,到夏商周所形成的奴隶王制,以及春秋战国时代所形成的人类历史上最为著名的思想黄金时期的大争鸣大激荡,再到长达两千余年的漫长大一统专制与分裂争鸣的交替所形成的中国独特的农业社会统治体系,再到工业革命中后期西方资本主义体系对中华传统体系的渗透与内在的激化所形成的强烈的自我否定与全盘西化的思潮,再到以马克思主义人类大同思想与中国现实形成的中国特色社会主义体系。中国几乎经历了人类所有的制度模式并具有所有的社会治理思潮。这样充分的思想多源性和丰富的制度实践,在人类世界文明丛林中,确实是特殊而又具有典型意义的[[4]]。

  

   正是因为此,当谈到中国需要什么样的公共管理体系时,就同时带有了世界属性与世界视角[[5]]。正因为中国是如此特殊又具有如此的文化汇源性,中国所需要和构建的公共管理,正会具备人类历史上最广泛的聚合性与代表性,也将具有最为广泛的适应性和稳健性。

  

   一种学术界和社会的通常的偏颇观点是将管理体系与思想按照地域对立起来,比如东方还是西方,中国还是外国,大陆还是海洋。这种分野,实际上是将复杂的现实状态,按照简单的地理或者二元概念进行对立的僵化思维。类似的二元对立概念还包括现代还是古代,先进还是落后,民主还是专制,计划还是市场,姓社还是姓资等。无论是按照地域,还是按照简单的时代或者其他类似的二元分野,都是一种片面的僵化对立的观念,其除了在学术分类上具有一点点分类学的意义外,无论对于思想上的解放,还是对于新的管理体系的构建,都并没有什么真正的价值。而对于中国需要什么样的公共管理这样的问题而言,更是如此。如前所述,中国所具有的独特的人类多元文明汇集特性,将必然在人类制度演化的进程中产生重要的开创性作用。

  

   放眼当今整个世界和回顾历史,以历史与现实来看,在当今众多的人类制度历史中,具有较大的汇聚性和影响性的制度体,只有美国和中国两大制度体。对于美国而言,其开放性的移民政策,和自建国初期所形成的特殊的民族汇聚特性,使得美利坚民族成为了包容世界各个文明体系的一种特殊体系。然而,美国的通过文明融合形成的制度汇聚性与中国经过长期历史演化形成的制度汇聚性,具有极大的不同。对于美国而言,由于其历史短暂,在建国之始,制度体系几乎是完全凭空设计出来的想象体制,是美国建国元老们汇聚思想精华所形成的,并且因为其特殊的隔绝其他大陆的独特地理位置,使得这种极为特殊的想象构建体制能够存活下来,因此,美国体制的成功是具有极为特殊的偶然性和不稳定性的。这种偶然性意味着这种体制在任何其他不具备美国特殊地理历史位置的国家都难以复制的;而不稳定性则意味着,大量各种偶然性的因素,都可能破坏掉美国自身所具有的体制的完整性与独特性。因此,对美国制度的反思在近五十年的时间中,成为一种极为普遍的学术现象。

  

   相对于美国,中国的文化多元性与民族融合性,是经历过数千年的长期演化形成的。中华文明体系经历过几乎所有的制度思想激荡和制度尝试,并经历过长期的各种民族融合阶段,最终形成了一种具有高度自我认同却又同时具有丰富的开放性与包容性的多源思想与制度土壤。

  

   因此,以上的这些阐述,都为了说明一种鲜明的观点,即中华文明是非常特殊的文明体系,其贯穿于人类发展历史的始终,具有高度的历史性与代表性。中国的核心,正在于其内在行为的中道属性和历史定位中的世界属性。因此,中国一旦能够形成具有明显优势特征的制度体制,将具有极大的指导性和制度稳健性。其对于整个人类的公共管理体系完善,都具有极为重要的价值。这种多源的汇聚性与稳健性,正是中国是中土之国和中道之国的历史宿命和历史责任。

  

   (二)中国文化中的天然柔性与兼容性

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本文责编:川先生
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