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何哲:中国需要什么样的公共管理?

——中国公共管理体系的品格与未来

更新时间:2018-01-15 20:26:36
作者: 何哲  

   进一步探究中国公共管理的强大生命力,则还要从中国传统的管理思想的根源入手。中国传统的管理思想或者社会思想,通俗而言,称之为儒道释三家,实际上儒家还包括法家,因此,真正有效在现实中发挥作用的是儒道释法四家,如果按照其重要性排,则可能是法儒道释的顺序。然而,究其根本,真正中国社会管理思想的根源,则来自于道家。

  

   中国的道家,是原始自然崇拜的产物,本质上是处理人与自然的关系,视自然为最高的存在,是道的化身。而天、地、人称之为三才,都是自然所孕育而生的。因此,最高的社会治理境界,就是与天地和,与自然和,与万民和,也就是与道合。所以,最高的治理思想,就是无为而治,以无为而无不为,上通天,下入地,中和人。强调统治者不要过度干预社会发展,不要劳民疲民,自身要节制,与社会休养生息,一举一动要符合万物自然的演化规律,要春耕夏耘,秋收冬藏。这种思想,充分反应在一系列中国最早的治理文典中,如《尚书》、《老子》、《吕氏春秋》等。

  

   春秋战国以后的儒家的出现,则实质上进一步体现了这种关系。一种观点认为,儒家强化封建专制,强化王权,强化伦理等级。这种观点固然无错,但其指的是经过漫长专制演化后,被统治者充分利用与改造过的社会控制工具。而其最早的儒家思想,体现的是对自然的有序秩序的人格化呈现。正如同自然有天地,有阴阳,有四时一样,天上地下,那么人间也君臣,有长幼,有夫妻,有各种人伦关系。儒家推崇礼与仁,其核心,是通过礼来实现外在的秩序化和与自然的契合,而通过仁来实现人与人的友善与契合。所以,早期儒家的内核也是道家自然法则的体现,是道家自然秩序人格化的体现。

  

   与此同时,法家稍晚一些,几乎与儒家同时出现,也是用于处理人与人之间的秩序。然而,法家的核心,在于不相信人自我能够实现良序。因此,要通过抽象严格的制度约束来规范人的行为,并提出王子与庶民同罪的平等思想。如果追其根源,可以看出,法家思想也来源于道家。法家是道家自然秩序的人间化体现。法家认为,人是天地的产物,正如同天地有其运行规律一样,万物在其中,受运行规律的约束,人在社会中,也要受社会规律的制约。无论君主庶民,都是天地产物,受到同样的法律约束。法律,虽然执行于人间,但实质是自然法则的人间化。如果说原始儒家是自然法则的人格化,那么原始法家则是自然法则的人间化。此后,封建专制对儒家、法家进行改造,形成了儒法合流的体系,则是统治术的工具化,而与原生的儒法思想,已经大相径庭。但是,原生的儒法思想,则在整个文化脉络里传承下来。

  

   佛家思想则是外生思想与中华传统思想相融合的产物,准确的讲,在法儒道释的语境中,这里的释是指中国化的佛教。佛教起源于印度,然而却兴盛于印度以外的地区。释迦摩尼所创立的原始佛教,又称为上座部佛教或者南传佛教,沿着印度洋沿岸向东南亚进行传播兴盛至今。而另一脉,则称之为北传佛教,或者大乘佛教的,则于东汉年间逐渐进入中国,并兴盛起来。如果仔细探究而言,中土佛教的兴盛,与原始佛教已经有了很大的世界观的不同。原始佛教讲究苦集灭道,更强调对世界的厌离而解脱,而大乘佛教则更强调菩萨行,看重不避世间艰险而入世行道。强调众生平等的生命观,强调缘起缘落的自然观,这些都与长期以来的中国道家思想深刻契合。而积极的济世观,则与儒家、法家的观念又契合。而严格的持戒修行与戒律体系,则又符合法家的秩序观。因此,中国的佛教思想,本质上是中国传统思想与外生思想一拍即合的演生产物,从而创造出了从个体修行,到世间组织到万物演化的完整的世界体系。因此,当中国化佛教的典型代表——禅宗的出现后,代表着中国儒道释法多元合流的成熟,整个中国社会内在思想架构的完成。

  

   而从以上的根源可以看出,中国自古形成的道家思想,实实在在则是中国文化的中心与主干,其天然具有的兼容并包的柔性特征,从而将外来的一切优秀文化与制度,能够恰到好处的融合其中,并行不悖。对于当今的中国公共管理体系的理解而言,要理解为什么中国公共管理体系能够有效的融合众多看似冲突的制度规则,而形成了一种共生的融合秩序,理解中国文化上柔性,也就是道家的柔性,则是其根本与要害。这就形成了中国社会秩序的整体品格,也是中国公共管理体系的品格。

  

   (三)中国公共管理体系的世界化

  

   中国公共管理体系虽然起源于中国,形成于中国,但却从来不是单一的封闭产物,其既是世界文明交汇的产物,也在不断对外进行着文明的扩散和交流。当然,这种扩散与交流在长期历史以来,仅停留在传统中国可达的范围内,从而形成了以中华文明为核心的东亚中华文明圈。

  

   从管理体系的范围而言,也可以看出这一特征,中华文明的发展是一个不断从小变大,并不断融汇并包的产物。从中国这一词汇的范围就可以看出。中国一词最早见于西周时代的“何尊”铭文:“余其宅兹中国,自之辟民”,意思是(周成王)将于此为中心治理天下,管理万民[[6]]。此时的中国,就是指今陕西关中一代。而此后,随着不断扩展,中国这一概念,从关中河南一代,拓展到整个北方中原地方,并最终扩展到了今天中国的绝大多数,乃至形成了蔓延至整个东亚的四方朝贡体系,而在这一扩展过程中,绝不是单向的制度形态的输出,而是不断在扩展过程中,与当地的文明融合吸纳,最终形成统一包容的文明体系。

  

   从文化源流的角度,上古以来的大量的神话传说,以及今天大量的考古发现,都证明了中华文明的多源性。关中地带的半坡文化,河南一带的仰韶文化,四川一带的三星堆文化,江浙一带的河姆渡文化,都说明了中国文化的多源性,而多源的文化,在大一统的过程中,并不是简单的被同化,而是在同化与多样性之间,反复的震荡,并最终平静下来。而这种文化交融的反复性与长期性,则在政治上体现为中国历史上惯有的分久必合,合久必分的大势。而即便在大一统的时代,在政治文化上,也形成了形式上以皇权为标志的统一形态,而在地域文化的独特性方面,则以地方宗法的形态被较为完整的保留下来。这样一来,就整体形成了中华民族的主干统一与文化多源多样的形态。

  

   从国家边界的角度,也看出了这种开放性。长期以来,中国的边界是不明确的,所谓边界的确定,是指清朝中晚期世界工业革命后,民族国家兴起,从而产生了边界划定的概念。而在长期以来,中国的边界就是中华文明的辐射圈。狭义的边界,是指国家立郡县直接管理的地区,而广义上,整个中华朝贡体系,各大诸侯,朝贡国,都可以被认为是中国之内。如果非要划定界限的话,自古的中华大陆体系认为,海内就是中国,而茫茫大洋之外,则是其他世界。而在这一世界中,则以中国为核心,形成了同心圆状的世界体系。因此,可以看出,中国的公共管理体系,从来就具有在本世界范围内的高度的世界性和包容性。

  

   进入近代以来,中国公共管理体系的开放特征则更为明显,十八世纪末期,中国逐渐与工业革命后期的西方产生了越来越多的接触,直到19世纪中后期,中国的有识之士则非常明显的看到了自身在技术体系方面与西方的显著差距。从而开始了以洋务运动为核心的技术西方化路线,而随着科技的传播,现代世界的世界观体系和社会秩序观也同时涌入了传统中国,随着《海国图志》,《天演论》等一大批研究与翻译传播西方社会与思想的著作出现,中国在十九世纪末二十世纪初,迎来了又一次思想大震荡时期。从极端的西化,到对中华文化的正确认识,在反复的动荡融合中,逐渐将当代最优秀的思想融入进中国管理体系之中。而马克思主义在中国的传播与中国化,则从小变大,从众多思潮中的一支,到逐渐与中国的社会发展实践与传统的理想社会治理思想结合,形成了中国化的马克思主义,并最终指导革命实践胜利,建立了中国历史上第一个疆域完整的现代性国家。

  

   而在新中国成立之后,改革开放前中国也并没有限于自我封闭状态,而是受制于当时严重的两极对抗,隔断了与西方世界的正常联系,但是中国依然与广大的发展中国家和社会主义国家开展了丰富的思想文化与管理实践交流。与西方世界,也依然开展了丰富的单边外交(如英国1950年即承认了中国,法国1964年建立大使级外交关系)。而进入到改革开放后,则进一步加快了与世界各国的联系。从公共管理体系而言,不但坚持和发展了马克思主义并进行中国化创新,同时也吸收了西方新公共管理、新公共服务、国家治理等思想,在具体实践上,又大量引入了包括听证、问责、绩效、电子政务等一系列新的公共管理技术。因此,可以看出,中国的公共管理体系,从一开始的形成到至今,都是一个开放的体系。

  

   三、中国公共管理体系的未来趋势与核心特征

  

   中国公共管理的开放性,决定了中国公共管理在未来的实践中,将不断发展,既保持着中国公共管理的核心内在精神传承,同时又与时俱进的符合时代的管理要求。从公共管理体系完善的核心而言,则是要解决好若干核心问题,而在这些核心问题基础上,结合时代的发展,就会形成新的公共管理体系的若干特征。而无论是何种时代的公共管理体系,中国公共管理体系,都将沿着内在的文明传承路线演进。

  

   (一)公共管理体系完善的核心问题

  

   从公共管理体系完善的角度,要解决要好以下核心问题:

  

   首先,是什么样的组织?公共管理的核心是公共组织,什么样的组织称之为公共组织,政府,社会组织,从事公共职能的企业?这是公共管理组织的前提。

  

   其次,是能力与效率?公共管理的核心是提升组织的能力与效率,对于公共组织而言,如何最大可能的提升能力与效率,是公共管理体系优化的首要目标。这就包括一系列的选人、考核、激励体系。

  

   第三,是什么样的主体?谁来参与到公共管理体系中,谁来行使公共管理的决策,执行,监督权。这就涉及到公共管理体系的人事进入与选拔问题。

  

   第四,是什么样的规则?公共管理体系,行使公共权力,服务公共利益,最根本是按照什么样的规则体系运作?这就涉及到决定公共管理体系组织边界与规则的问题。

  

   以上的这些问题,看似都不开民主、法治、科学等大的概念。这些是一个好的公共管理体系的边界和外生条件,公共管理体系的核心是在这些前提之上来最优的提高组织的能力与效率。

  

   (二)中国公共管理未来的发展的十大趋势

  

   从未来来看,结合不断发展的时代特征,特别是不断发展的公民意识的觉醒和网络、大数据、人工智能等信息技术的发展,与现有的政府体系相融合适应,会形成未来以下的十个典型特征:

  

1.一个规模适中的强政府,首先将是中国未来公共管理体系的首要核心标志。中国的公共管理体系,既不是过去的包办一切的全能政府,(点击此处阅读下一页)


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