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彭浩:授权地方改革试点决定的性质与功能探析

更新时间:2018-01-15 01:24:31
作者: 彭浩  

   摘要:  全国人大常委会授权地方改革试点决定因其合法性问题而引发不少研究者讨论。而参与讨论的研究者们的分歧关键在于是否将“暂时调整”或“暂时停止”定性为法律修改。《立法法》(2015)第13条在法律层面确认了授权地方改革试点决定所生成的法律修改的试验模式。在全面深化改革与全面推进依法治国的背景下,法律修改的试验模式是以法治引领与保障改革的重要方式,也是完善中国特色社会主义法律体系的现实选择,同时也是协调法治与改革关系的可行途径。授权地方改革试点决定功能的发挥必须依仗相应报告制度的强化与完善。

   关键词:  暂时调整;暂时停止;法律修改;地方试验;法治与改革

  

   2015年3月15日,第十二届全国人民代表大会第三次会议通过了《全国人民代表大会关于修改<中华人民共和国立法法>的决定》。此番《立法法》(2015)[1]增加一条,作为新的第13条:“全国人民代表大会及其常务委员会可以根据改革发展的需要,决定就行政管理等领域的特定事项授权在一定期限内在部分地方暂时调整或者暂时停止适用法律的部分规定。”此条文实际肯定了全国人大常委会先后通过的《全国人民代表大会常务委员会关于授权国务院在广东省暂时调整部分法律规定的行政审批的决定》(2012年12月)、《全国人民代表大会常务委员会关于授权国务院在中国(上海)自由贸易试验区暂时调整有关法律规定的行政审批的决定》(2013年8月)、《全国人民代表大会常务委员会关于授权最高人民法院、最高人民检察院在部分地区开展刑事案件速裁程序试点工作的决定》(2014年6月)、《全国人民代表大会常务委员会关于授权国务院在中国(广东)、中国(天津)、中国(福建)自由贸易试验区以及中国(上海)自由贸易试验区扩展区域暂时调整有关法律规定的行政审批的决定》(2014年12月)、《全国人民代表大会常务委员会关于授权国务院在北京市大兴区等三十三个试点县(市、区)行政区域暂时调整实施有关法律规定的决定》(2015年2月)。[2]全国人大常委会以授权地方改革试点决定的方式引领改革,确保重大改革于法有据,成为立法工作的新常态。[3]

   在《立法法》(2015)通过之前,学界就全国人大常委会作出的这五个决定(尤其是有关上海自由贸易区的决定)的合法性及其相关问题进行了激烈讨论。例如,范进学明确质疑全国人大常委会这一系列行为的合法性,认为“全国人大常委会是无权授权的”[4];而刘松山、丁伟等人则认为全国人大常委会作出这种授权决定的行为符合《宪法》、《立法法》等法律规定。[5]研究者们对这一问题的分歧归根到底是由于对这种授权决定的性质在认识上产生了巨大分歧。也正是因为这个原因,有学者认为虽然《立法法》(2015)新增加的第13条为此类授权决定提供了法律依据,但其在宪法学理上的正当性依然有待进一步研究。[6]所以,虽然本文目的在于对《立法法》(2015)第13条的性质、功能等方面进行阐释,但是在进入讨论之前,文章将首先回顾并尝试厘清研究者们对于全国人大常委会作出的此类授权决定不同看法之间的逻辑关系。

  

一、分歧究竟在何处?


   2012年开始,全国人大常委会接连作出在某一区域内暂时调整或者暂时停止现行有效法律部分条文内容的授权决定。这一系列的决定引起了研究者的高度关注与激烈讨论。研究者们的关注点主要集中于这类授权决定的合法性——全国人大常委会是否有权作出此类授权决定的问题上。而对于这一问题,许多研究者们的思考进路都类似于法律适用的过程,采取了一个典型的三段论式推理来加以考察。

   第一,全国人大常委会是否有权修改此类授权决定中所涉及的有关法律内容?对于这一问题,研究者们比较一致。因为现行《宪法》第67条第(二)项、第(三)项规定全国人大常委会行使“制定和修改除应当由全国人民大表大会制定的法律以外的其他法律”以及“在全国人民代表大会闭会期间,对全国人民代表大会制定的法律进行部分补充和修改,但是不得同该法律的基本原则相抵触”的职权。《立法法》(2000)第7条将《宪法》第67条第(二)项、第(三)项的表述原封不动地纳入其中。所以,对于全国人大常委会是否有权修改此类授权决定中所涉及的有关法律内容这一问题,研究者们一般认为只要全国人大常委会行使职权时满足《宪法》、《立法法》的相关规定,则有权修改非基本法律,同时也有权在全国人民大表大会闭会期间,在不与基本法律原则相抵触的前提下,对基本法律进行部分补充和修改。

   第二,这些授权决定中的“暂时调整”或“暂时停止”是否是法律修改?在这一问题上,研究者们分歧明显。有研究者认为“全国人大常委会授权国务院暂时调整实施法律的行为属于一项主动推进立法进化和完善的措施——一种特殊的法的修改技术”[7]。但是也有研究者从法律修改的形式以及法律修改的效力等方面展开分析,认为全国人大常委会所作出的授权决定中的“暂时调整”或“暂时停止”不属于法律修改。[8]

   第三,全国人大常委会是否有权作出此授权地方改革试点决定?通过前两段的回顾不难判断:由于有关全国人大常委会修改法律的职权有明确的法律依据,所以如果研究者赞成将“暂时调整”或“暂时停止”理解为法律修改,则至少在逻辑层面认可全国人大常委会有权作出授权地方改革试点决定;反之则将认为全国人大常委会作出此类授权决定缺乏法律依据。

   通过简要梳理可以清晰地发现,研究者们逻辑论证的大前提主要聚焦于《宪法》第67条和《立法法》(2000)第7条;小前提则是争论焦点,在“暂时调整”或“暂时停止”是否是法律修改这一问题上,研究者们的立场截然对立;而正是对于“暂时调整”或“暂时停止”认定的差异导致了论证结果的差异。[9]因此,“暂时调整”或“暂时停止”性质的界定问题是这场关于授权决定合法性讨论的关键。研究者们之所以对“暂时调整”或“暂时停止”的性质争论异常激烈,很大程度上是因为“暂时调整”或“暂时停止”的性质并没有明确的法律条文作为依据——《立法法》(2015)依然没有明确地言及这一问题。

  

二、授权地方改革试点决定的性质


   (一)授权地方改革试点决定不是什么

   有研究者尝试将前述授权地方改革试点决定纳入《立法法》所规定的授权立法的范畴内,使其具有合法性。但是,授权地方改革试点决定显然不是我国《立法法》规定的授权立法。虽然授权立法的概念有狭义说、广义说、折中说,且各说的范围也不尽相同,但在《立法法》(2000)中,授权立法制度已规定得较为明确,而《立法法》(2015)进一步明晰了授权立法制度的内容。在《立法法》(2015)中,授权立法制度主要体现于第9、10、11、12、74条的规定中,第65、73、90、95、98条也对授权立法制度有所规定。这些条文明确规定了授权立法的启动条件、授权主体、受权主体、保留事项、授权目的、授权期限等方面的内容。

   虽然授权立法与授权地方改革试点决定在授权主体、受权主体、运行逻辑等方面存在共通之处,但二者也有明显差异。第一,适用情形不同。《立法法》条文规定授权立法启动的前提条件是“本法第八条规定的事项尚未制定法律”。这很大程度上是因为当时“我国正处于经济体制改革和对外开放过程中,考虑建立和完善社会主义市场经济体制需要一个过程,到2010年形成比较完备的法律体系之前,还有一些市场经济急需的规范,制定法律的条件尚不成熟,仍需国务院先制定行政法规,待条件成熟再上升为法律。”[10]可见,无论条文规定以及立法本意都强调授权立法制度针对的是相关法律的空白。但是,全国人大常委会作出的授权地方改革试点决定,针对的则是已经有相应法律规定的事项,这是其与授权立法的关键差别。也正是因为授权地方改革试点决定与授权立法适用情形的不同,所以相较于授权地方改革试点决定,受权主体在授权立法制度中获得的自由度一般更高。第二,受权主体不同。授权立法的受权主体在《立法法》中只有国务院和经济特区;[11]授权地方改革试点决定的受权主体包括但不限于国务院,例如《全国人民代表大会常务委员会关于授权最高人民检察院在部分地区开展公益诉讼试点工作的决定》等。因此,如果将授权地方改革试点决定定性为《立法法》中的授权立法,那么一部分此类授权决定将因为受权主体的差异而很难被划入《立法法》所规定的授权立法的范畴中,也就不可能通过既有的授权立法制度获得合法性。第三,授权事项范围存在差异。无论是《立法法》(2000)第9条还是《立法法》(2015)第9条,授权立法的绝对禁区明确包括:有关犯罪和刑罚、对公民政治权利的剥夺和限制人身自由的强制措施和处罚、司法制度;而上文已提到的《全国人民代表大会常务委员会关于授权最高人民法院、最高人民检察院在部分地区开展刑事案件速裁程序试点工作的决定》则至少说明,司法制度中的诉讼制度并不是授权地方改革试点决定的绝对禁区。因此,授权地方改革试点决定不是授权立法。

   同时,“暂时调整”或“暂时停止”也与《立法法》中的“变通规定”相类似。在《立法法》中,“变通规定”的表达出现在以下两种情形中:一是自治条例和单行条例依据当地民族特点,对法律、行政法规、地方性法规作变通规定的情形;二是经济特区法规根据授权对法律、行政法规、地方性法规作变通规定的情形。“暂时调整”或“暂时停止”与前一情形在自身目的上就已存在明显区别,针对依据民族特点而作的“变通规定”其主要目的在于保护少数民族权益以及维护宪法“各民族一律平等”原则等方面,而“暂时调整”或“暂时停止”目的是为全面深化改革探路。授权地方改革试点决定与经济特区法规目的同样在于为改革开放作出探索,但是具体方式存在差异。经济特区法规是经济特区所在地的人大及其常委会根据授权所制定。经济特区制定经济特区法规的权力实际上是特殊的地方立法权,而授权地方改革试点决定并未赋予任何主体特殊的地方立法权。由此可知,授权地方改革试点决定也不是变通规定。

   (二)法律修改的试验模式

   既然授权地方改革试点决定并非授权立法或变通规定,那么其性质究竟是什么?

本文第一节业已提到,在授权地方改革试点决定合法性的论争中,一些研究者认为授权地方改革试点决定是法律修改。这些学者的判断不无道理。在划定的区域内,授权地方改革试点决定中的“暂时调整”或“暂时停止”在特定时间段内的确产生了无异于法律正式修改的效力。例如,《全国人民代表大会常务委员会关于授权国务院在中国(上海)自由贸易试验区暂时调整有关法律规定的行政审批的决定》就将《中华人民共和国外资企业法》第6、10、20条,《中华人民共和国中外合资经营企业法》第3、13、14条以及《中华人民共和国中外合作经营企业法》第5、7、10、12、24条所规定的“行政审批”变为“备案管理”。同时,考察全国人大常委会授权决定的具体文本内容,我们也可以发现授权地方改革试点决定与法律修改的紧密联系。例如《全国人民代表大会常务委员会关于授权国务院在北京市大兴区等三十三个试点县(市、区)行政区域暂时调整实施有关法律规定的决定》对“暂时调整”或“暂时停止”的事项进行说明:“国务院及其国土资源主管部门要加强对试点工作的整体指导和统筹协调、监督管理,(点击此处阅读下一页)


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本文责编:陈冬冬
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