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彭浩:授权地方改革试点决定的性质与功能探析

更新时间:2018-01-15 01:24:31
作者: 彭浩  
按程序、分步骤审慎稳妥推进,及时总结试点工作经验,并就暂时调整实施有关法律规定的情况向全国人民代表大会常务委员会作出报告。对实践证明可行的,修改完善相关法律;对实践证明不宜调整的,恢复施行有关法律规定。”[12]其他授权地方改革试点决定也存在相同或类似的表述。从此类授权决定的表述不难看出,作为授权主体的全国人大常委会也将此类授权决定的目标定位于“修改完善”法律。对于授权决定“暂时调整”或“暂时停止”的事项,授权主体希冀通过实践来检测它们的可行性。

   其实,反对将授权地方改革试点决定视为法律修改的研究者们,同样观察到上述事实。正是在这些事实中,包含着争论双方能够达成的最低限度共识,总结起来,可以概括为两个层次:第一,研究者们均承认授权地方改革试点决定在授权期限内、试点地区内产生的效力(validity),与修改现行有效法律并无二致;第二,研究者们无论是否认为“暂时调整”或“暂时停止”是法律修改,均已发现“暂时调整”或“暂时停止”不同于一般意义上的法律修改。[13]也正是基于这样的共识,一些研究者才把授权地方改革试点决定定性为法律修改。

   但是实际上,前述内容并不足以完全证成授权地方改革试点决定就是法律修改。在我国立法实践中,法律修改形式主要包括三种:修订、修正案、修改决定。全国人大常委会在其作出授权地方改革试点决定之后,可能作出相应的修改决定。[14]这一情况说明,授权地方改革试点决定并不属于三种主要法律修改形式中的任何一种。换言之,如果授权地方改革试点决定本身是法律修改的形式之一,则没有必要再运用修改决定对法律进行修改。同时,授权地方改革试点决定也无法完全达致法律修改的效果——例如,被暂时调整的法律条文在试点地区内效力处于待定状态而非失效的状态。因此,授权地方改革试点决定并非法律修改。

   虽然授权地方改革试点决定不是法律修改,但二者紧密关联。这种关联性主要表现为前者转化为后者的可能性。这种可能性以授权主体主观方面的角度来理解,即表现为一种试验性,而试验性在授权地方改革试点决定具体文本和试验实践中,则集中表现为暂时性与局部性两方面。“暂时性”表明了试验的时间维度。授权地方改革试点决定中一般都明确包含了“暂时调整”或“暂时停止”的有效期限,而有效期限一般两至三年。是否正式修改“暂时调整”或“暂时停止”所涉及的法律,则取决于有效期限内“暂时调整”或“暂时停止”的实施效果。有效期限届满时,存在三种可能情形:(1)授权地方改革试点决定失效,既有的法律作出正式修改;(2)授权地方改革试点决定失效,由于相关事项不宜调整,恢复施行原有法律;(3)在授权地方改革试点决定有效期届满之前,通过合法程序延展其有效期。[15]“局部性”则表明了试验的空间维度。授权地方改革试点决定“暂时调整”或“暂时停止”的事项,均明确规定只在国内的某一些区域内施行,而非整个国家范围内。这意味着,授权主体对于是否修改相关法律并不能作出完全妥善的判断,如果直接在全国范围内“暂时调整”或“暂时停止”相关法律的规定,一旦效果不佳,其付出的代价过于高昂。所以,在汲取之前地方改革(主要是经济改革)试验经验基础上,以授权地方改革试点决定的方式在某区域内进行法律修改的地方试验。暂时性和局部性反映出授权地方改革试点决定带有强烈的试验性质,也使授权地方改革试点决定区别于法律修改。同时,授权决定对暂时性、局部性的精确表达,又形成了对试验本身的严格限制,将试验对国家法制统一的挑战控制在合理范围内。这不仅有效控制试验风险,也降低了试验的法治成本。

   综上所述,授权地方改革试点决定并非法律修改,而是法律修改的试验模式[16],而《立法法》(2015)第13条则是对此种试验模式在法律层面的明确。

  

三、法律修改试验模式的功能及其分析

  

   《立法法》(2015)第13条在法律层面明确了关于授权地方改革试点决定的合法性。但更为要紧的是,在明确授权地方改革试点决定性质的前提下,探明其在国家建设与发展中承担的功能。

   (一)以法治方式引领与保障改革

   从改革发展的视角审视,授权地方改革试点决定可以承担起稳步推进改革事项的功能。作为授权地方改革试点决定的文本载体,《立法法》(2015)第13条本身就规定启动这一模式是“根据改革发展的需要”。授权地方改革试点决定首当其冲地需要承担起进行改革试验的任务。

   在经历了过于激进化的社会变迁所带来的沉痛教训之后,面对中国社会这一超大规模的复杂系统,中国结合自身的先天条件走上了一条以“摸着石头过河”为基本方式的渐进式改革道路。[17]而邓小平也肯定了这一改革方式的重要意义。[18]地方试验的试错逻辑的确可以有效弥补知识的不完全性,通过反思和学习保证全局改革措施的合理性。同时,通过地方试验,尽可能地控制改革风险与降低改革成本。也正是因为如此,地方试验作为相对稳健又有效的方式,在中国三十多年的改革中扮演了关键角色,为国家建设与发展注入了强大动力。

   然而,随着改革进入“攻坚期”和“深水区”,“摸着石头过河”的方式在新一轮改革活动中效果并不理想,甚至许多之前的改革成果成为了新一轮改革推进的障碍。对于“摸着石头过河”,一些学者进行了反思,例如王曦认为“摸着石头过河”现在已经不合时宜,“新改革观”必须具有明确性和科学性两个基本特征[19];吴敬琏则强调“只有把科学的顶层设计与基层创造结合起来,实现它们之间的良性互动,才能顺利地开创改革发展的新局面”[20];郑永年则发现“与80年代做比较,今天地方政府的创新能力在下降,而且下降得很快”[21]。归结起来,“摸着石头过河”在改革的明确性与系统性方面存在缺陷,并且在之前的改革中忽视了改革的合法性问题。授权地方改革试点决定指导下的改革体现出较高的明确性与系统性,同时解决了改革的合法性问题。

   第一,授权地方改革试点决定指导下的改革体现出较高的明确性。从改革内容上来看,由于全国人大常委会授权“暂时调整”或“暂时停止”的法律条文内容十分明确,对应的制度变动也就相对明确。例如《全国人民代表大会常务委员会关于授权国务院在北京市大兴区等232个试点县(市、区)、天津市蓟县等59个试点县(市、区)行政区域分别暂时调整实施有关法律规定的决定》,将《中华人民共和国物权法》第184条和《中华人民共和国担保法》第37条所规定的集体所有的耕地使用权、宅基地使用权不得抵押的规定,在“防范风险、遵守有关法律法规和农村土地制度改革等政策的基础上,赋予农村承包土地(指耕地)的经营权和农民住房财产权(含宅基地使用权)抵押融资功能,在农村承包土地的经营权抵押贷款试点地区,允许以农村承包土地的经营权抵押贷款;在农民住房财产权抵押贷款试点地区,允许以农民住房财产权抵押贷款”[22]。而后,中国人民银行、中国银行业监督管理委员会、中国保险监督管理委员会、财政部、农业部联合印发《农村承包土地的经营权抵押贷款试点暂行办法》;中国人民银行、中国银行业监督管理委员会、中国保险监督管理委员会、财政部、国土资源部、住房和城乡建设部联合印发《农民住房财产权抵押贷款试点暂行办法》。由此,授权试点的地区相关制度能够变动的方面已经相当明确。从改革各方面条件上来看,全国人大常委会在授权决定中对改革试验的主体、时间、地点等方面都加以明确。例如《全国人民代表大会常务委员会关于授权国务院在中国(广东)、中国(天津)、中国(福建)自由贸易试验区以及中国(上海)自由贸易试验区扩展区域暂时调整有关法律规定的行政审批的决定》就明确该决定自2015年3月1日起施行,决定中涉及的行政审批的调整在三年内有效;同时,这一授权地方改革试点决定的附件1对中国(广东)自由贸易试验区、中国(天津)自由贸易试验区、中国(福建)自由贸易试验区以及中国(上海)自由贸易试验区扩展区域四至范围分别进行了细化到街道为单位的说明。[23]由此可以看到,授权地方改革试点决定将谁来改、改什么、何时改、何地改等问题都加以明确,而这些内容的明确,有助于受权主体更加准确地贯彻授权事项,也有助于防止受权主体滥用或闲置被授予的权力。

   第二,授权地方改革试点决定指导下的改革具有较高的系统性,而且,改革的系统性与明确性相辅相成。

   改革目标相对明确使得改革的顶层设计得以更好地展开。例如,为落实党的十八届三中全会决定关于改革农村土地征收、集体经营性建设用地入市和宅基地制度的要求,国务院办公厅印发《关于农村土地征收、集体经营性建设用地入市、宅基地制度改革试点工作的意见》,对相关改革的主要任务、基本思路、阶段目标都进行了阐述。在此框架之下,国土资源部起草《关于授权国务院在北京市大兴区等全国33个县(市、区)试点地区内暂时调整实施有关法律规定的决定(草案代拟稿)》及其说明,而后又经过国务院法制办、中央改革办、中央农办、全国人大有关机构及国土资源部的反复研究、论证,最终才形成《关于授权国务院在北京大兴区等33个试点县(市、区)行政区域暂时调整实施有关法律规定的决定(草案)》,开启了农村土地制度改革的一场攻坚战。可以看到,授权地方改革试点决定指导下的地方改革试验,并不是零碎式的改革策略,而是分阶段、有目标的渐进式改革。

   反过来看,也正是因为改革具有较高的系统性,才可能赋予地方如此明确的权力以进行大胆而具体的操作。因为宏观上对改革的整体方向与进度有所把握,对改革每个阶段的任务有着较为清晰的预估,对改革所涉及的各种利益与矛盾有充分理解,才能够稳妥地为改革活动添置条件,才能符合“胆子要大、步子要稳”的改革要求。

   从权力性质上分析,也可以反映出改革的系统性。与以往的地方改革试验相比,授权地方改革试点决定并不是赋予地方改革试验主体创设或修改某项法律的权力,而是赋予其适用被“暂时调整”或“暂时停止”后的法律的权力,这说明授权地方改革试点决定归根到底是中央立法权。显然,与赋予地方改革试验主体宽泛的地方立法权的方式相比,这更便于中央从宏观上把控改革的整体方向与进度,增强改革的系统性,将改革朝既定目标推进。

   第三,最为重要的是,授权地方改革试点决定指导下的改革通过立法机关授权具有了合法性。

   地方改革试验最初往往以改革的良好效果稀释对改革涉嫌违法的批评。这种做法在改革初期也许相对可行,但现今改革步入深水区,而中国特色社会主义法律体系已进入完善阶段,违法改革与国家建设和发展的根本要求背道而驰。如何协调改革与法治关系,尤其是改革与法治的安定性的关系,成为无法回避的问题。[24]授权地方改革试点决定这一模式成功地将“违法改革”转换为“合法改革”,既维护了法治的安定性,又留出了进行改革的空间。因此,有学者就赞赏授权地方改革试点决定的做法,认为“通过立法机关的授权突破现行法律的框架来进行试验,解决了改革措施合法性的难题”[25]。同时,合法性难题的解决也使得地方改革试验主体在推进改革时有了更为牢固的制度保障。[26]

进一步讲,确立地方改革试验的合法性有助于真正确立起合理合法的改革利益与风险分担机制,保障与激发地方改革试验主体的积极性。之前的改革如果经过实践证明可行,中央往往将其成果复制推广至全国,地方不仅获得直接的经济效益,也将收获政治效益与荣誉(例如安徽凤阳、深圳等)。在这种情形中,中央与地方均将受益。但当地方改革试验效果不甚理想,经济、政治等方面的责任均主要由(甚至全部由)地方改革试验者承担。这种受益分享与责任承担的不平等,严重打击了地方改革试验者的积极性。(点击此处阅读下一页)


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本文责编:陈冬冬
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