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颜德如:近代中国人对议院的认知及其启示

更新时间:2018-01-09 20:56:03
作者: 颜德如 (进入专栏)  
而其用之尤神者,则民选制度也。国会非以杜绝竞争,而以奖励竞争”。[15]7、8这里除了提及国会一般由互相博弈的两院组成,是表达社会各方面势力之意志的机关外,还提到一个匹配国会制度运行的重要制度即选举制度。梁启超还在《论政府阻挠国会之非》一文中阐述了国会应具有的职权:一是参与改正宪法之权;二是提出法律、决议法律之权;三是决议预算、审查决算之权;四是事后承诺之权;五是质问政府之权;六是弹劾之权;七是受理请愿之权。他最后强调说,“此七者,无论何国之议院,咸所具有……为万国议院共通之职权”。[16]110梁启超之所以如此看重国会,是因为他认为“语专制政体与立宪政体之区别,其唯一之表识,则国会之有无是已”[15]1。这些都表明,一个国家设立议院并非出于富强之功利考虑,而是如何合理安排国家的政治生活,使国家的政治权力能够得以合理与有效地运转。

   不少的立宪派人士,基于议院与政府之对待关系,尤其重视国会的行政监督权和财政监督权。有的指出,“列国宪政所难同者,不过枝叶耳。至其大本大源经天纬地者,则一言以蔽之曰:国会有监督政府行政及预算、决算财政之权而已”[17]。对于行政监督权,有的认为,“国会为监督内阁负责任之法定机关。其官若不得国会之拥护,即无组织内阁资格。……君主虽欲私其爱憎不可得也”,“国会之所以能监督行政,而不被蹂躏者,首在君主不负责任,纯以国会与内阁相对付也。故君主对于国会,只有不裁可所议之事之权,绝无强迫以遵命议事之权。盖国会所以能监督政府者,虽恃有积极之权力,而尤恃有消极之效力焉。……凡国会不协赞者,政府即不得而施行之”。[18]这都因为“议会最要之功用则在其能纠察政府之责任而已”[19]。梁启超自己也说:“议院最重之职务在于代表民意监督政府。”[16]110对于财政监督权,有的说,“财政为一国之元气,财政已整理而各政皆具”。甚至认为,国会之所以设立,议院之所以运转,“其相依偎命而不可须臾离者”,全仰仗于监督财政而已。[20]有的还认为,“国会之为物,所能制君主之淫威而不虞撼动者即预算决算之财政权是也。一国之政事未有无财而能运动者,故立宪国民必先握有此权而后乃得施监督政府之权力。非是,则本根先拔,纵枝条繁蔚,要亦无源之水,其涸也,可立而待耳”[21]。所谓国会财政监督权主要包括三条:“一为预算案之决议,二为决算案之承认,三为额外支出之追认。”[18]近代中国人如此重视国会的财政监督权,从根本上说,是认为国会“乃我人民生命财产保险之护照也”[22],而非它极大助推了国家之富强。

   当时的中国人还围绕着采取何种类型的议院制进行了探讨。有的认为:“代议制度之精神,其一,则在以国民全体之意思为国家意思也;其二,则在使之能以适当之方法发表其意思也。……而二院制者,实应于此二目的之必要而起者也。”[23]327-328实际上是倾向于两院制。有的甚至将两院制议会看作是君主立宪国最完善的政治制度,认为它有四个优点:一是议事精密周到;二是国政基础可以巩固;三是可保元首之尊严,维护国家之和平;四是适合于社会代表之旨趣。基于中国的特殊情况,他们认为,国会议员的选举除了一般性原则外,还必须将中国特殊阶级的势力估算在内。具体做法是,民选议院(下院)由国民选举代表产生,而上院则一由敕选,二由地方公举,“敕选之资格,当以勋臣及硕学充之,地方公举者,则定各行省及蒙古、西藏各部,限各举若干人”。[23]328如此方能兼顾各方面的利益和愿望,真正使议院成为代表全体国民意志的机关。

   当时的国人比较赞同实行两院制,大概与他们对君主立宪的典型国家英国、日本两国有相当之了解相关。受命出使西洋九国考察政治的戴鸿慈在其日记中写道:

   “英国下议院议事之制,于堂中设议长位,下为书记官位,其两旁皆议员席也。政府党,亦曰众党,列于右,以内阁大臣为首;非政府党,亦曰少党,列于左,以其党中之领袖为首。两党员皆各从其领袖之指挥,以决胜负焉。议员之额,凡六百七十名,皆择有公民资格者,以秘密投票法选之,任期为七年。

   ……

   “英国贵族院之制,以国中世袭贵族、代理贵族与大僧正、僧正等充之,凡五百二十九名。其任期有终身者,有七年者。自立法言之,两院之权力本相等。然以实际论,则下院之势力较大。凡立一法,在下院议案已成者,贵族院对之虽有修正之权,而无反抗之力。故虽名为共定法律,大抵仍视舆论为转移而已。”[24]379

   就实际来说,戴鸿慈考察的所谓立宪国家,比如美国、英国、法国、德国、瑞典、荷兰、意大利等,都实行两院制,这一定加深了他们对两院制的好感以及推行两院制的决心。

   同时奉命出国考察政治的载泽(尚其亨、李盛铎陪同)前往英、法、比、日本等国(其中的比利时也是实行两院制)。日本是他们考察的重点。比如,他们这样记述日本国会:“议会之构成,载于宪法第三章。日本采用二院制度,合贵族院、众议院而为帝国议会。议会之权限有实质、形式之分。实质上之权限,一曰参与立法,一曰预算。盖参与立法与立法有别。立法者君主大权,议会惟议定法案,请君主之裁可而已。议会之权限,须依一定之形式而行。一定之形式者何?法案之议定,预算之议定,上奏、建议、质问等,皆宪法之所许也。(建议者,对政府陈述其意见;质问者,质问政府之意见。)”[25]575-576当他们与伊藤博文交谈宪法时,后者还向他们建议道:“贵国数千年来为君主之国,主权在君而不在民,实与日本相同,似宜参用日本政体。”[25]579从他们后来所写的英国考察情形奏折中有“查英吉利为欧洲文物最著之国,一切政治规模,与东方各国大有异同。考其政治之法,实经数百年逐渐修改,条理繁赜,仓卒未易洞悉源流。”[25]629等语,可见他们比较倾向于仿行日本之政体,其核心就是后者的议院制度。

   总之,1898年之后的国人对请立议院的鼓吹,早已离弃了此前所谓的富强之语境和论调,而是将之与国家的政治变革、政府的权力运行尤其是同岌岌可危的君主统治与尊严联系在一起。

   三、民初国会:初生之物,其行必丑?

   近代中国人从最初基于富强的渴望而艳羡议院,至认识到议院是西方立宪国家政治制度的构成部分,进而鼓吹在中国进行政体改革。戊戌维新之后,以设立议院为中心议题的政治改革呼声,在朝野也逐渐喧腾开来。1905年,清廷诏令五位大臣出国考察政治,并成立宪政编查馆,以为立宪之准备。兴立议院以革新政治,最终成为中国政治发展史上一件破天荒的大事。

   就议院设立之实践来说,从晚清预备立宪到民国建立,国会机构经由资政院(最初成立于1906年11月6日,1907年9月20日宣布正式成立。地方各省谘议局于1907年10月19日后逐渐成立)、南京临时参议院(前身为1911年12月29日由17省的45位代表组成的“各省都督府代表联合会”,1912年1月正式成立)、参众两院(遵照《临时约法》和临时参议院制定的《国会组织法》于1913年4月建立)和立法院(遵照1914年5月《中华民国约法》应成立)。我们不必去描述此间的种种细节,简要梳理一下它们的职权设置及其相应发展,就可以窥知中国人对议院的认知了。

   1909年8月23日重修的《资政院章程》,规定其职权主要有:议决国家岁出岁入预算、决算;税法及公债;新定法典及嗣后修改,但宪法除外;其他奉旨交议时间。上述各项议决案,由总裁、副总裁分别会同军机大臣或各部行政大臣具奏,请旨定夺。[26]136其职权主要限于财政监督权和立法权,还受诸多掣肘,意在捍卫君权之尊严。

   依据《中华民国临时约法》的规定,南京临时参议院的职权包括立法权、财政监督权和行政监督权等,对于政府可以施以相当大之压力。具体如下:

   “一、议决一切法律案;二、议决临时政府之预算、决算;三、议决全国之税法、币制及度量衡之准则;四、决议公债之募集及国库有负担之契约;五、承诺第三十四条、三十五条、四十条事件;六、答复临时政府谘询事件;七、受理人民之请愿;八、得以关于法律及其他事件之意见建议于政府;九、得提出质问书于国务院,并要求其出席答复;十、得咨请临时政府查办官吏纳贿违法事件;十一、参议院对于临时大总统认为有谋叛行为时,得以总员4/5以上之出席,出席员3/4以上之可决,弹劾之;十二、参议院对于国务员认为失职或违法时,得以总员3/4以上之出席,出席员2/3以上之可决,弹劾之。”[27]107-108

   到《天坛宪法草案》时,虽然专门辟一章对“国会”做了相关之规定,但其职权主要限于行政监督权:

   “第四十一条  众议院认大总统、副总统有谋叛行为时,得以议员总额2/3以上之列席,列席员2/3以上之同意弹劾之。

   第四十二条  众议院认国务员有违法行使时得以列席议员2/3以上之同意弹劾之。

   第四十三条  众议院对于国务员,得为不信任之决议。……

   第四十四条  参议院审判被弹劾之大总统、副总统及国务员,……

   第四十五条  两院各得建议于政府。

   第四十六条  两院各得受理国民之请愿。

   第四十七条  两院议员得提出质问书于国务员,或请求其到院质问之。

   第四十八条  两院议员于院内之言论及表决,对于院外不负责任。”[27]114

   依据1914年5月公布的《中华民国约法》,议院变为立法院,有关立法院的职权基本上恢复为《临时约法》中的规定。具体如下:

   “一、决议法律;二、决议预算;三、决议或承诺关于公债募集及国库负担之条件;四、答复大总统谘询事件;五、收受人民请愿事件;六、提出法律案;七、提出关于法律及其他事件之意见,建议于大总统;八、提出关于政治上疑义,要求大总统答复;但大总统认为须秘密者,得不答复之;九、对于大总统有谋叛行为时,以总议员4/5以上之出席,出席议员3/4以上之可决,提出弹劾之诉讼于大理院。……”[27]123-124

   以上是从宪法(性)文本中所见国会的职权变化。从这些文本的规定中可知,国人是将议院与政府视为各自独立的对峙关系,议院权限之大小与大总统之权限大小成反比,二者的敏感区在于议院如何行使对大总统的建议、质疑与弹劾之权。政治文本即便规定地再完美,也无法取代和掩盖议院在当时中国政治舞台上的实际运作。严复和陈独秀的两篇文章,在一定程度上暴露了当时国会运作情况以及国人对此的认知。

严复在1913年5月发表了一篇题为《论国会议员须有士君子之风》的文章。他首先论述了国会产生的原因或合法性:“国既为民主矣,则主权诚在民。”这是从理论或原理上说当如此。但是,事实是“民众而不可以尽合”,人民的意见不可能完全一致,也不可能完全集合在一起,“于是乎有代议,而为国会”。简言之,“国会者,合数百千人之民献,名曰法人,有君象焉”。组成国会的人,可能不亚于尧舜,也可能比桀纣暴虐。他们的素养如何,直接影响到人民的幸福。当然,我们不可能希望国会议员人人是圣人。只要多多少少保存一些士君子之风,“使吾侪小人,得以专制时代恭俭之中主,以为身家所托庇,此其所愿,亦至不奢已”。不过,就民国召集国会以来的事实看,不论是选举前的表现,还是成立国会后的表现,无需一一道来,人人各有所闻见。最后,严复谈自己对国会这个组织的看法,并举了法兰西初次革命后的国会情况作为警示:这些国会的议员虽被称为法人,他们也是有机体,因此他们与其他自然人一样,(点击此处阅读下一页)

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