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徐宪平:防止改革中的“领头羊”变成“替罪羊”

更新时间:2018-01-08 22:32:09
作者: 徐宪平  

  

   徐宪平,国务院参事、北京大学光华管理学院特聘教授。

    

   本文系作者在2017年12月17日第十九届北大光华新年论坛上的演讲。本次论坛的主题是“新时代新思想——致敬改革开放40年,庆祝北大建校120周年”。

  

那年改革亲历时

  

   主持人:从计划经济进入到市场经济,在九十年代中国经济的舞台上,一大批改革开放的践行者取得了杰出的成就,今天我们邀请到了他们当中的三位优秀的者,和我们逐一分享他们的故事和思想。

   我们请出的第一位演讲嘉宾,他曾是一位学者型官员,在90年代改革攻坚之时,他在湖南进行改革试点,有着丰富的执政经验与管理经验。我们有请国务院参事、原发改委副主任,北京大学光华管理学院特聘教授徐宪平先生上台发表演讲。

  

   徐宪平:

  

   尊敬的刘俏院长,各位老师、各位嘉宾、同学们:

  

   波澜壮阔的改革开放进程即将进入第40年。在这奔腾不息的改革开放大潮中,有多少艰辛的探索、伟大的创造,有多少可歌可泣,令人荡气回肠的故事:从真理标准的讨论、小岗村农民的生死状,到社会主义市场经济体系的构建、中国特色社会主义新时代的开启,这一幅幅历史的画卷展现在我们面前,也像一面面高扬的旗帜引领我们一路前行。

  

   上世纪九十年代,国有企业改革破冰启航。我那时在长沙市政府工作,负责国有企业改革。作为基层一线的一个改革的参与者,推动者,经历了许多的事情,留下了深刻的记忆。今天,我想列举两个案例,结合当前改革的实践,谈五点启示。

  

   从当时改革的背景看,1992年初,邓小平同志发表南方谈话,强调“不改革死路一条”,提出了一个著名的论断,划分姓资姓社的标准就是“三个有利于”:是否有利于发展社会主义社会的生产力,是否有利于增强社会主义国家的综合实力,是否有利于提高人民的生活水平。

  

   当年召开的十四大确立了一个非常重要的目标,就是要建立社会主义市场经济体制。1993年,十四届三中全会提出要转换国有企业经营机制,建立适应市场经济要求、产权清晰、权责明确、政企分开、管理科学的现代企业制度。这是改革的大背景。

  

   国有企业要进入市场面临三大问题:一是体制问题。管理落后,技术创新缺乏活力,人员、资产不能流动,劳动、工资制度最大的弊端就是吃大锅饭,搞平均主义。二是结构问题。“小而全”、“大而全”,支柱产业不强,优势企业不多,企业集约化、专业化程度低。三是包袱问题。沉重的人员包袱,债务包袱和企业办社会的包袱,严重地削弱了企业的市场竞争力,扭曲了企业作为市场主体的行为。政府推进改革面临的棘手问题,两句话形容:“人往哪里去?钱从何出来?”

  

   从国企的困境看,请看1995年的相关数据,全国国有企业富余人员2400万人,每年工资支付达960亿元,比上年国有工业利润还要高100多亿元;财政部调查的3.7万个国有企业,平均负债率达到75%。如果扣除合作后的国有资产亏损额高达80%以上;全国企业办的医院的病床数占全国病床总数的三分之一,全国企业办的学校达到1.8万多所。1995年,从全国看,国有企业亏损面为44%,亏损额达到527亿元;从长沙看,亏损面为39.1%,亏损额达到2.37亿元。

  

   我讲的第一个案例:分离企业48所子校。1996年1月23日,国务院召开第97次总理办公会,把长沙列为优化资本结构试点城市,这是时任国务院副总理朱镕基抓的一项重大的改革。所谓“优化资本结构”试点,就是以国有企业为重点,以城市为依托,以“增资减债、择优改造、分流分离、兼并破产”为主要内容,通过发挥城市的整体功能和综合优势,通过推进相关配套改革,让国有企业转换机制,轻装上阵,进入市场。

  

   记得国家经贸委在南昌召开试点城市培训会,我在会上发言,讲了两个观点:第一,“试点的灵魂是突破”,没有突破试点就失去了意义;第二,“突破在地方,规范在中央”,地方在试点中创造的突破性经验,如果实践证明可行,应该上升为中央的规范性政策。

  

   为了寻找试点的突破口,我们的市委书记带领市委市政府一班人先到特困企业蹲点调查,然后召开市委常委会议研究如何解决国有企业重点难点问题,最长的一次会议开了9个小时。最后一致认为,政府要做政府该做的事情,围绕把企业培育成真正的市场主体,减轻企业负担,增强企业活力,把长沙市市区48所企业子校一次性分离出来,交给教育行政部门来管理。

  

   这48所子校教学质量不高,有些因企业经营困难,办学经费都得不到保障,骨干教师大量流失。经测算,教育部门接管后,每年办学经费需2000万元,还不含基建投资和设备添置。我们采取多方筹措、共同承担的办法,把城市教育费附加提高一个百分点,筹集了1500万元资金,办教育是政府的事,财政增加教育经费拨款500万元,同时把子校的资产、土地一次性无偿移交给教育行政部门,国土、房产部门免费办理产权及过户手续,真正做到了改革的成本政府、企业、社会共同负担。这一成功的经验,得到了国家经贸委的充分肯定,并且在全国大力推广。

  

   第二个案例,推进社保制度改革。社保制度是国有企业改革的重大配套措施,也可以说是社会主义市场经济体制的一项基础性工程。当时面临的状况和问题是,社保改革刚起步,制度不完善,企业很艰难,资金缺口大。1996年,我们加大兼并破产力度,全市就有13家破产企业,涉及到上万名职工和离退休人员;缴纳不起社会保险费用的单位,比例占到了参保单位的38%,拖欠了4350多万元。

  

   那时候,从国家到省里,社保管理机构是分割、重叠的,劳动部门管企业,人事部门管机关事业单位,铁路、民航、邮电、银行等11个经济效益好的行业实行行业统筹。社会保险最大的两个功能——互助共济、防范风险的功能,几乎丧失。地级市政府非常艰难,一方面要在持续渐进的改革中完善制度,弥补缺陷,另一方面要开动脑筋,千方百计“找米下锅”,解决“僧多粥少”的问题。

  

   在制度创新上,保险范围从失业保险、工伤保险到养老保险,养老保险从“差额统筹,差额下拨”到“全额统筹、全额下拨”,保险覆盖面从国有企业到非国有企业。最大的困难就是资金筹措。

  

   我们在调研中了解到,长沙市劳动局1.01亿元资金存在银行,每年利息收入1018万元,湘江上有两座大桥,每年收费3800万元,扣掉运营维护成本后有纯收入3200万元;拥有这两座大桥产权的市建委,正需要一大批资金启动环城公路建设,解决市区交通拥堵状况;于是,市委市政府研究决定,用市劳动局的1.01亿元资金,买了市建委拥有的评估价值为3亿元左右的两座大桥,收费权限16年,这样,劳动局增加了两倍多的收入,市建委立即可以开工建设环线,一举两得。

  

   但随即有人告状,说我们挪用了养老资金,上面有批示,审计署、劳动部纷纷关注,社会上传言要处理人,差点酿成大风波。劳动部派人实地了解情况后,觉得我们是真心实意为社保着想,把蛋糕做大,这个事在上上下下的理解中才得以平息。

  

   这两个案例,当时在全国有点影响,事后,我写了两篇总结思考的文章,发表在《瞭望》周刊和《战略与管理》杂志上。今天回头看,我觉得仍然不乏启示意义。

  

   启示之一:改革试点的灵魂是突破。现在改革进入过深水区、啃硬骨头、打攻坚战的阶段,进入到存量改革与增量改革并重的阶段。按总书记的话说是“爬雪山、过草地”的阶段,更具艰巨性和复杂性。改革仍然需要在先行先试中突破,仍然需要基层首创与顶层设计的有机结合,仍然需要“自下而上”与“自上而下”的有效互动。“上下同欲者胜。”

  

   启示之二:改革成本需要共同承担。重大的改革举措不仅需要政府、企业、社会在认识上,目标上,行动上形成共识,更需要三者共同承担改革成本。共建共治共担共享是一条基本原则。

  

   启示之三:政府重在营造市场环境。更好发挥政府作用,根本在于围绕培育市场主体,减轻企业负担,增强企业竞争力,提高资源配置效率,为所有企业营造一个公平竞争、稳定透明、可预期的市场环境。有所为有所不为。

  

   启示之四:改革需要试错容错。改革是一场变革,是一个创新,要鼓励探索,允许失败。对探索要予以积极的支持,对失败要秉持宽容的态度,防止改革中的“领头羊”变成“替罪羊”。唯真改革者不是问。

  

   启示之五:改革者要勇于担当。改革者要有格局,有情怀,为改革事业既要有冲锋陷阵的胆识、勇气,又要有心甘情愿承受委屈、责任的担当,从而推动形成“一马当先,万马奔腾”的改革氛围。“苟利国家生死以,岂因祸福避趋之。”

  

本文责编:川先生
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文章来源:中国区域经济50人论坛
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