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夏新华 谢广利:论关联行政行为违法性继承的司法审查规则

更新时间:2018-01-06 11:31:31
作者: 夏新华   谢广利  

   摘要:  行政主体的行政行为必须具备一定的公定力与确定力,行政职能的目标才能有效达成,但同时公民私权需要尽可能得到保护与救济,因此行政主体行政行为的公定力与确定力应受到必要的监督与限制。关联行政行为的违法性继承是对行政机关行政行为公定力与确定力的突破,然而关联行政行为的违法性审查在司法实践中存在价值冲突、同案不同判等问题。对此应在冲突背后寻求价值平衡,寻求关联行政行为的违法性继承的共识,并提出相应司法审查思路,藉此以推动对关联行政行为违法性继承的司法审查,对其违法性继承作出有效认定,从而为破除司法实践困境提供有益参考。

   关键词:  关联行政行为;公定力;确定力;违法性继承;司法审查规则

  

   2004年,最高人民法院公布了一起影响较为深远的案例,即“沈希贤案”。[1]此案是行政行为违法性继承的经典案例,在此之后国内相关学者对此案进行了比较深入的评析。该案涉及前后两个行政行为的违法性继承问题,在我国行政法理与法律规范缺位的情况下,本案判决运用了独到的逻辑论证进行了充分的说理,确认了关联行政行为的违法性继承。然而2006年最高人民法院又公布了夏善荣诉徐州市建设局行政证明纠纷案,[2]即“夏善荣案”。该案却与上述沈希贤案判决存在截然不同的观点,二审法院以对关联行政行为没有审查的职责和权限,否认了关联行政行为的违法性继承。那么何者为关联行政行为?关联行政行为与后续行政行为之间是否具有违法性继承?如何对关联行政行为进行准确界定,如何认定关联行政行为与后续行政行为之间是否具有违法性继承,在行政法理论对此研究不足而法无明文规定的情况下,怎样对当事人的诉求进行有效的回应是法院审判中亟待解决的难题。


一、关联行政行为违法性继承的司法审查现状与困境


   (一)关联行政行为释义

   对于关联行政行为,有学者称之为先行行政行为[3]或前置行政行为,而笔者认为以关联行为称之更为适当,先行行政行为与前置行政行为均只指明了与后续行政行为的先后的关系,但并没有充分体现关联行政行为与被诉行政行为之间潜在的逻辑关系。笔者认为关联行政行为具有以下特征:其一,关联行政行为与后续行政行为存在着程序上的先后关系;其二,关联行政行为与被诉行政行为作出的主体不同;其三,关联行政行为在法律效果上具有一定的影响,即前行为的产生对后行为有一定的影响,在某种程度上,后行为以前行为为依据或前提。虽然关联行政行为由不同的主体作出,但是关联行政行为与被诉的行政行为既相互独立又相互联系。因此关联行政行为可被定义为:由其他行政机关在被诉行政行为之前作出的,与被诉行政行为有主观或客观上的关联性,为实现与被诉行政行为相同的法律效果为目的行政行为。这里它应当包括环节行政行为、程序行政行为、多阶段行政行为、连续行政行为等行政行为,这些类型的行政行为有其共性,即在时间和程序上的前后相继、效果上具有较强的关联性;所以关联行政行为不仅仅是时间上或者程序上的先后关系,最为重要的是在表达的法律效果上具有极强的关联性,这是先行行政行为与前置行政行为概念所无法替代的。

   (二)关联行政行为违法性继承的司法审查现状

   关联行政行为与被诉行政行为之间其违法性可否继承,理论界尚存争议,成文法律规范也无清晰、明确规定,导致当下我国不同法院对此认定不一,出现同案不同判的情况。

   以下笔者将分别从两个方面对关联行政行为的司法审查现状展开分析:

   1.否定关联行政行为违法性继承的情形。

   (1)行政行为具有公定力与确定力。

   行政相对人在诉讼过程中,要求法院对关联行政行为的合法性进行审查。有的法院认为关联行政行为在被撤销或认定违法前仍然具有法律效力,从而以行政行为的确定力和公定力为由否定关联行政行为的违法性继承。此种情况在袁忠良诉杭州市国土资源局拆迁行政裁决案中尤为突出,[4]原审法院在审理中,认为被诉行政裁决程序违法,在做出拆迁评估报告时应当给予行政相对人五日的异议期,但以公共利益的考量未作出撤销的判决。被拆迁人不服原审法院判决,向上级法院提起上诉,被拆迁人认为既然行政裁决的拆迁许可行为违法,那么关联行政行为的违法理当导致作为被诉行政行为的拆迁裁决的违法。二审法院维持了一审法院的判决,其理由是“被诉拆迁行政裁决相关的拆迁行政许可行为现行有效,亦不存在重大明显的违法而导致该证据不具备合法性的情况。”该案原告认为拆迁活动的基础是拆迁许可证,是拆迁行为的依据。拆迁许可证存在违法,则拆迁裁决的合法性也存在问题。二审法院并没有认可这一观点,也未对拆迁许可这一关联行政行为的合法性进行审查。二审法院认为关联行政行为一经做出即具有公定力和确定力,非因重大明显违法,其对后续行为具备一定的拘束力,无论是行政机关还是法院都应当予以尊重,在对后续行为审查时不得再对先行行为的合法性予以审查。[5]这一案例是典型的对关联行政行为违法性继承的否定,它所依据的即是关联行政行为的公定力和确定力。

   (2)关联行政行为作为证据,审查其“三性”。

   在李怡等诉上海市城市规划局一案中,[6]法院在审理过程中就是将关联行政行为作为证据来进行审理。法院认为:规划验收是被诉行政行为的必要条件,在本案中规划许可符合证据的证明标准。因而在庭审中法院将关联行政行为直接作为后续行政行为的证据进行合法性的审查。对其作为证据的关联性、真实性与合法性进行全面审查。该案法院最后做出的判决理由即是对此证据不予认可,因此被诉行政行为因为主要证据不足而被撤销。将关联行政行为作为后续行政行为的证据进行审查,这实际上是否认了关联行政行为的违法性继承。

   (3)不属于审查范围,另行起诉。

   有的法院在审理被诉行政行为时,以关联行政行政行为不属于审理范围为由驳回了行政相对人对关联行政行为的审查要求,告知行政相对人另行起诉。如果行政相对人对关联行政行为另行起诉,则关联行政行为即为独立的被诉行政行为,而此种情况下该行政行为将得到较为全面的审查。尽管关联行政行为可能在另案审理的过程中得到了较为全面的审查并被认定违法,但行政相对人在前一个诉讼中获得关联行政行为违法的救济后,后续行政行为并不能被直接认定为违法,法院继续审理后续行政行为时不会直接以关联行政行为违法而直接认定后续行政行为的违法性。[7]这无异于否认了关联行政行为与被诉行政行为在客观效果上的关联性,对行政相对人权益不能进行有效保障,增加了行政相对人的诉讼成本,徒增诉累,同时也是对司法资源的浪费。

   2.肯定关联行政行为违法性继承的情形。

   (1)保护行政相对人合法权益优先。

   肯定关联行政行为违法性的继承,主要从法律救济的角度出发,为行政相对人提供更全面的救济,而这是对传统行政法理的行政行为公定力和确定力的突破。体现这一观点的典型案例主要为吴某炳等诉乐东黎族自治县人民政府土地行政登记案,[8]法院对作为土地登记之关联行政行为土地征收之合法性进行了审查。法院在裁判书中提到“将前置性行政行为(即关联行政行为)作为被诉行政行为的一种特殊证据来审查,既在一定程度上承认了行政行为的公定力,又加大了对相对人权利的保护,有利于维护安定和谐的社会秩序。”[9]在本案中,征地行为是土地权属登记的关联行政行为,当事人以关联行政行为违法为由诉请法院撤销后续行政行为,法院对关联行政行为的合法性进行了审查。主审法院认为如果关联行政行为违法,则后续行政行为的合法性必然受到影响,应当被认定为违法,从而能够最大限度地保护行政相对人的合法权益。

   (2)形式性审查,采取低于对被诉行政行为的合法性审查标准。

   在重庆天盛金属制造有限公司诉重庆财政局行政处罚一案中,[10]法院则采取了形式审。该案原告对检查结果的送达程序问题提出了异议,而这也正是重庆市财政局做出行政处罚的依据。法院认为采取适度审查的方式以保持司法权应有的谦抑性,法院在具体的审理过程中采用了两步走的审理模式。首先,从审查方式上,确认了关联行政行为和被诉的后续行政行为具有法律效果的关联性,一并审理。但是司法裁判在应对行政领域的问题时往往有诸多限制,有时并不能有效适用,如若对关联行政行为采取实质性审查,法院则会陷入极其尴尬的局面,故而法院只得进行形式性审查。其次,从审查效果上,确认关联行政行为的有效性是被诉行政行为合法有效的要件之一,若关联行为无效,则被诉行政行为必然会因为事实不清、证据不足而被撤销或确认违法。

   (3)不符合作为证据“三性”的要求。

   关联行政行为如果存在程序违法的情况,那么从证据的角度上来讲,后续行政机关以此作为证据证明其作出的后续行政行为合法则缺乏合法有效的证据支持,因此后续行政机关的行政行为合法性就存在问题。既然关联行政行为不能作为合法有效的证据,后续行政行为得不到合法有效的证据支持,那么后续行政行为合法性问题就迎刃而解。因为关联行政行为与被诉后续行政行为具有密切的关联性,其对后续行政行为必将产生一定程度的影响,在后续行政行为缺乏证据支持时,对关联行政行为的违法性进行适当的审查,以关联行政行为的违法性来作为审查后续行政行为的证据,证据的“三性”存在问题,则以此来否定后续行政行为的合法性,这为后续行政行为的审查提供了便利。从这一角度看,关联行政行为的违法性得以继承。

   (三)关联行政行为违法性继承的司法审查困境

   在社会分工日益精细的今天,行政机关职权也日益精细,因而各行政机关作出的行政行为在相当程度上具有一定的联系。有的行政机关作出行政行为需要其他机关的批准,有的关联行政行为甚至是后续行政行为的依据。在这前后相联系的多个行政行为之中往往是最后一个行政行为对行政相对人的权益产生直接影响,这也就是行政行为的效果外化。所谓效果外化,即直接对外发生法律效果,行政行为的作用不仅局限于行政机关内部,同时对外部的行政相对人的合法权益产生实质性的影响。[11]如果最后的行政行为自身无论是从程序上还是实质上都没有瑕疵,只是该行政行为所依据的关联行政行为存在违法性问题。实践中,行政相对人一般也只认对自己权益产生直接影响的行政行为,起诉的对象往往也只是最后这一行政行为,但是被诉的最后这一行政行为又没有违法性问题存在,而关键是关联行政行为存在违法性。如果法院否认关联行政行为违法性继承,以不属于审理范围驳回当事人起诉,无疑会极大限制诉讼制度的救济功能,也无法切实有效地保障行政相对人的合法权益。在行政相对人看来,关联行政行为违法,则以关联行政行为为依据而作出的后续行政行为必然违法,法院理应认定违法而加以撤销,但是法院却拒绝对关联行政行为作出审查,认为不属于本案审理范围而驳回起诉,这是对行政机关的的违法行政行为的忽视,从而会降低法院的服判息讼率及司法的公信力。即使是告知另行起诉,相对人认为也是在踢皮球,增加当事人的诉累。这是行政行为效果外化作用对法院审理被诉行政行为造成的困境。

  

二、关联行政行为违法性继承司法审查的价值冲突与理论选择 (点击此处阅读下一页)

本文责编:陈冬冬
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