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段沁:德国的州宪法与《基本法》的关系及其启示

更新时间:2018-01-06 11:20:57
作者: 段沁  

   摘要:  德国联邦制的发展巩固离不开各州宪法,联邦州宪法调和“双重国家性”,表征了联邦国家性的主权侧重,规范了州的“国家性”的受宪制性。联邦州宪法保持在根本规范上与德国《基本法》的同一性,实现了联邦整体宪制的地方贯彻。州宪发挥着捍卫联邦制及统一、帮助阐释《基本法》、补充和丰富《基本法》及特别情势下替代等功能;德国州宪的法治经验可为我国纵向政权法治的多样化以及以法治方式维护和促进国家统一提供借鉴。

   关键词:  德国州宪法;德国《基本法》;联邦国原则;国家统一借鉴

  

   德国《基本法》第20条第1款规定德意志联邦共和国为一民主的、社会的联邦国家,第79条第3款规定上述条款不得修改,由此德国联邦国原则(Bundesstaatsprinzip)得以稳固确立。《基本法》乃德国宪法政制之基石,除了调整联邦层面国家权力的横向组织运行,还承担起具体构建联邦体制、协调纵向政权关系的功能,其对德国联邦制的确认与发展功不可没。国内学界对德国纵向政权关系的认识多由联邦层面出发,多着眼于《基本法》,较少从各联邦州的层面关注,也未能重视作为各联邦州法治基石的州宪法(本文简称“州宪”)。州宪是联邦制下各州人民行使制宪权的成果,是一州的根本大法,起到调整州级宪制的作用,其之于各州一如《基本法》之于联邦。因此德国的纵向政权关系除了依靠作为联邦宪法的《基本法》来调整,还在许多方面倚仗州宪协调。基于此,本文重点论述州宪在联邦制下德国纵向政权关系的法治协调中所扮演的角色与发挥的功能,并讨论德国经验对中国当前央地关系的借鉴意义。


一、州宪与联邦制的发展巩固


   州宪之所以深切地参与到纵向政权关系的法治协调中,是因为德国的联邦国原则在很大程度上起源于州宪。历史上,往往先出现地方邦国宪法,之后才形成德国整体宪法,这种历史必然促进联邦国思想的萌发。从1814年的德意志联盟到1867年的北德意志联盟,从1871年的德意志帝国到1919年的魏玛共和国,德国诸多历史时期中都出现了具有联邦主义取向与特征的整体宪法和地方宪法。[1]232 1849年的法兰克福帝国宪法第一次在宪法文本中使用了“联邦国”(Bundesstaat)的概念。[2]384这些宪法文件表明了德国地方立宪的行宪传统与偏好,伴随德意志领土范围的分合扩减反映出德国联邦国家形式的源远流长,推动了联邦国原则的形成与发展。

   “二战”后州宪与《基本法》一道,构成了支撑联邦国原则的宪法渊源。首先,承接地方立宪传统,各州在《基本法》制定前掀起了立宪热潮。1946年到1947年,在军占区盟国的协助下,黑森州、巴伐利亚州、莱茵兰-普法尔茨州、不来梅州以及萨尔兰州陆续制定了本州宪法,并生效至今。这一时期一些德国旧州宪法(如1946年的《符腾堡-巴登州宪法》与1947年的《符腾堡-霍亨佐伦州宪法》、《巴登州宪法》)、前苏联军占区中的州宪法(如1947年的《萨克森-安哈尔特省宪法》与《萨克森州宪法》)以及州临时宪法(如1946年的《汉堡临时宪法》与《大柏林临时宪法》)亦纷纷出台,[3]55但随着东德建立起单一制国家结构,军占时期的符腾堡-巴登州、符腾堡-霍恩佐伦州以及巴登州合并为巴登-符腾堡州,柏林地区东西对峙的加剧,[4]66原有州宪在德国政情与世界局势的变化中陆续失去效力或被破弃替换。尽管如此,州有权且应当制宪的理念已深入人心,州制宪法也十分普遍,因此《基本法》在制定时就必须正视已有的地方立宪成果,并对之做出法治化的制度安排。其次,先于《基本法》制定并生效至今的州宪被认为是“完全宪法”(Vollverfassung),[5]充分表达了立宪权主体,即各州人民对宪法基本决断的意志。这意味着联邦宪法的部分制定主体凭藉先行制定的州宪彰表明了他们对未来整体国家结构的态度,这些观念必定影响之后《基本法》的制定。联邦制在州宪中的鸣响正是《基本法》联邦国原则的先声。再次,州宪的三个主要方面包括对国家政权组织的规定、对公民基本权利的规定以及对未来建立联邦国家的宣示,不仅是价值表达,更作为宪法规范着各州,推动各方共同朝着《基本法》联邦制努力,这为《基本法》联邦国原则提供了法律保障。最后来说,各州的立宪实践为制定《基本法》带来了有益经验,州宪的篇章结构与价值取向从某种程度上为将来一个统一德国的宪法提供了范本;[6]通过参与制宪,各州人民被凝聚起来,各种共识得以整合;制宪活动本身也成为了生动形象的国家公民教育。这些都极大推动了战后德国联邦制的国家性重建。[7] 69


二、州宪与《基本法》根本规范上的同一性


   历史上州宪对联邦国原则的形成、发展与奠定有重要的促进作用,其在今日仍然协调着德国的纵向政权关系,其中的重要方面就是保持自身与《基本法》在根本规范上而非全部规范上的同一性,即州宪与《基本法》的宪法“核”不存在矛盾。

   (一)保持根本规范同一性的缘由。

   联邦与州有可能产生宪法冲突的根源是德国联邦制中以“双重国家性”(Doppelte Staatlichkeit)为基础的“平等秩序”。判断国家性是否存在的标准是组成国家的基本单元是否拥有一个共同的“使命核心”(Kern eigener Aufgaben),其一如“家族财产”(Hausgut)那样不可丢弃并永续传延。[8]20鉴于此,德国的联邦政体是一种“双重政体”(duplex regimen),不论是联邦还是各州都拥有原始的国家性。[4]28

   虽然二者的德文表述皆为“Staatlichkeit” 或“Staatsqualität”,但联邦的国家性还具备国际法意义,州的国家性必须受到联邦宪政体制的限制,是一种宪制性国家性。虽然对国家性而言宪法是偶然因素而非必要因素,[9]但宪法是国家性的证明,是“国家性设施”。[10]202因此《基本法》与州宪是联邦与各州国家性的佐证,联邦与州的原始国家性产生各自的宪法主权,构成《基本法》与州宪的创制基础。故州的宪法主权与宪法自治权并非由联邦衍生,而是根植于本州固有的国家性,[11]207;307州宪的效力基础也并非《基本法》的授权,而是制宪人民的赋权。故而州宪和《基本法》原则上是两个相互独立的法律圈域,[4]29 他们所代表的两个法律秩序原则上平等。

   正是联邦与州的“平等秩序”和平等宪法主权,使《基本法》与州宪都是“完全宪法”,即两者逻辑上互不为起点,差异性是常态,同一性是非常态。为了避免冲突,也为了平衡各自宪法主权,二者需保持根本规范上的同一性,这是联邦国原则的必然要求。第一,《基本法》对州的国家性和州宪施以一定宪制,确保两个平等宪法秩序必要程度的同一,维护了《基本法》作为国家整体宪法(Gesamtverfassung)的地位与联邦完整的宪法主权。这也是为了避免迥然不同的“使命核心”(Kern eigener Aufgaben)的并立,使联邦区别于邦联,以防国家分裂。第二,保持根本规范上的同一性是民主原则在联邦国原则下的发挥。《基本法》是全联邦的宪制性法律,由全德国人民制定,因此联邦国原则是全民所选,必须得到各州一致贯彻与维护。《基本法》对全德国人民产生宪制效果,宪制着与全体人民所关联的国家权力以及联邦最基层的国家生活中的民众,[1]265州宪作为整体宪法秩序的一部分只对州内人民有效,因此若人民生活在两部宪法核全然不同的宪法之下,则社会将动荡断裂。

   (二)保持根本规范同一性的进路。

   《基本法》作为整体宪法,针对联邦与州的不同活动特点及对应事务,将国家权力与宪法权力等国家主权的法律内容,平等而非相等地分配给联邦与各州,[1]255划分事权是《基本法》调整德国纵向政权关系的主要内容。以此为基础,州宪还需遵守《基本法》中诸多关涉同一性的规定,[12]151以在根本规范上保持与《基本法》的同一。《基本法》与州宪的根本规范主要包括两方面,一是国家政权的组织原则,二是公民基本权利保障。因此,《基本法》以其第28条第1款为核心形成保持国家政权组织原则同一性的进路,以第142条为核心形成保持公民基本权利保障同一性的进路,以第31条为核心形成法律规范冲突解决进路以服务于前二者。[1]266

   1.《基本法》第28条第1款:保持国家政权组织原则同一性。此款为间接条款,不调整州级宪法生活的具体事项,[12]151只以设立框架的方式为州级国家政权的组织秩序确定原则方针。该款所强调的州级国家政权组织原则同为《基本法》第20条第1款等条款所确定的联邦宪政秩序的基本原则,即共和国、联邦国、民主国、法治国、社会国原则以及选举原则等,各州宪关涉国家政权组织的内容不得与这些原则相抵触,否则产生第31条所规定的无效后果。[1]267州宪可展开自治权具化这些原则,具体的制度设计不必和《基本法》完全一致。《基本法》对联邦层面国家机关之规定也并不当然地对应约束州级机关,[13]231以防州宪成为对《基本法》的机械复制。

   2.《基本法》第142条:保持公民基本权利保障同一性。该条采取划定底线的方式,确立《基本法》中的基本权利条款为公民享有基本权利的最低限度,并不排除在州宪中存在内容更为广泛深入的基本权利。[14]192也就是说州宪可给予公民更多的自由,但不能比《基本法》所给予的少。一旦州宪对公民基本权利的限制甚于《基本法》,则州宪的相关内容就因《基本法》第31条而归于无效。[1]266 此外,借助第31条《基本法》基本权利条款可对州宪基本权利条款进行间接调整。例如,一部联邦法律完全符合《基本法》的各项规定,但可能与州宪中的基本权利条款相违背。在这种情况下,相关的州宪基本权利条款同样因《基本法》第31条而归于无效。[12]156

   3.《基本法》第31条:法律规范冲突解决进路。该条规定“联邦法优于州法”,适用前提是出现了联邦与州法律规范间的冲突。冲突是指两个形式有效的法律规范对同一事实都可适用,并因适用产生不同法律后果。[15]363因此,部分《基本法》与州宪的冲突并非首要由该条解决,如事权划分。这是因为州宪中的事权范围乃为《基本法》主导确定,[16]667-669 若州宪规定州级国家机关可承担联邦专属事权,则此内容已因越权而违宪无效,也就不存在两个有效的法律规范对同一事务做出不同规定的冲突情形了。该条主要是解决《基本法》直接条款(Durchgriffsnorm)与州宪的冲突,[5]863 并服务于上述进路。此进路在调整州宪上较为谨慎,旨在使州的宪法主权得以完整。[13]231

  

三、州宪对《基本法》的协调


州宪的主要任务是在保持根本规范同一性的前提下,(点击此处阅读下一页)

本文责编:陈冬冬
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