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涂云新:中央与地方财政划分的宪法治理难题

更新时间:2018-01-06 11:18:19
作者: 涂云新  

   摘要:  从财政的法律观点来看,作为“财政国家”的核心体系之一的财政划分制度是国家“财政治理”中最为敏感和最为复杂的理论和实践问题。其核心的治理问题是中央与地方在财政事权和支出责任划分中的模式选择与制度建构。以中央为本位的财税体制与以地方为本位的财税体制都面临着政府间财政关系在交叉重合领域内的划分难题。基于财政划分在宪法上的“功能—结构”设计和中国分税制改革的实践经验,我国应该在适度加强中央的财政事权的基础上渐进性地保障地方的财政自主和财源充足,这样将有利于推动中央和地方财政划分法治化的进程,从而使得现行财税体制符合“财政宪法”所昭示的价值追求。

  

   财政是国家治理的基础和重要支柱 [[1]],财政也被认为是“庶政之母”。自1215年英国《大宪章》(The Magna Carta)以降的近代“立宪主义”就发轫于议会与国王围绕着以征税权为核心的财政划分所进行的法律斗争。[[2]] “西法东渐”之后,中国传统的政经结构迎来了“三千年未有之大变局”,在此“大变局”的宏观背景下,晚清时期的中国就开始尝试“以清理财政为预备立宪第一要政”,自清廷于1910年第一次编制国家预算以来的一个世纪,民主化与法治化的财政制度构建成为近代财税法学在“宪法设计”(Constitutional Design)层面的不懈追求。[[3]] 从“有政必有财,财为政之资”的观点审视现代国家之运转,国人不难发现:几乎所有政治权力的运行都离不开财政资源,财政权力的配置遂成为一个现代法治国家最重要和最复杂的宪法问题之一。[[4]] 在“理财治国”的视野下,国家的财政治理架构不仅包括在横向层面的政府与人大间财政权划分,还包括在纵向层面的中央与地方间财政权划分。[5]结合财政在近代立宪主义中的基础性作用来看,在财政划分的宪法难题中,由于国家预算首要解决国家税收如何在中央和地方政府之间分配,国家行政经费如何在中央和地方各级政府之间划拨的问题,故财政资源和财政权力在中央和地方之间纵向分配问题揭橥了宪法和法理探讨之必要。爰此,本文将论述的主轴置于财政划分在宪法体制的功能设计之中,以中央和地方财政划分的基础——“中央与地方之事权划分”理论为分析要点,尝试从功能—结构主义法哲学的视角剖析现代财政国家永远无法回避的宪法难题。本文第一部分提出任何现代国家都可能在中央和地方两个层面面临“财政赤字危机”和“民主赤字危机”这一宪法学问题,在这一部分中笔者勾勒出本文所要解决的理论问题。文章第二部分则分析“财政宪法”框架下一个国家的财政结构问题,进而讨论事权划分是财权划分之基础。接着,第三部分分析关于中央与地方财政事权和支出责任划分理论的几种具有代表性的观点,之后文章第四部分着力于建构中央和地方财政划分的宏观模式。文章第五部分分析中国“分税制”改革中的具体制度以及该制度面临的问题和挑战。最后,本文以中央和地方财政划分法治化意涵作结。

  

一、 问题的提出

  

   德国宪法学者伊森西(J. Isensee)曾经深刻地指出,传统的宪法学说往往忽视财政制度之重要价值,未能从这一“统治工具”深入剖析“财政国家”并经由类型化分析而对此展开细致、深入之研究。[[6]] 近年来,我国法学界对国家财政体制的关注和研究逐步取得了相当程度的共识,盖这种学术共识一方面来自财税法学界对财政结构的宪法问题的关注越来越多,同时另一方面我国法学界也逐步意识到财政划分制度对于处理好中央和地方关系的重要性。

   就其顶层设计而言,合理划分中央与地方财政事权和支出责任是政府有效提供基本公共服务的前提和保障,是建立现代财政制度的重要内容,是推进国家治理体系和治理能力现代化的客观需要。[7] 就其法律和规范意义而言,中央与地方财政事权和支出责任必须依据宪法上关于中央与地方关系的规定而形成的全国范围内的财政收支体系,它包括中央和地方政府、各级地方政府间财政来源、支出的划分制度。正如我国有学者所指出的,“财政国家”的核心制度体系主要是由财政收支划分制度、财政收入制度、财政支出制度构成。[[8]]在更加广义的层面上,“财政国家”的制度体系还可能涵盖地方政府间的财政均衡以及其他相关联的财政制度。本文选取财政划分中核心的制度——中央与地方财政事权和支出责任划分作为探讨的对象。一如我们所知的,在立宪政体之下,中央政务与地方政务,不能不划分。从而,中央财政与地方财政,亦不能不划分。盖权限分明,中央与地方始能各举其职也。[[9]] 不实行均权制,中央之集权必有地方之滥权。[[10]] 在实行分税制的单一制国家,中央通过转移支付等财政工具来加强对地方的政治控制,此种做法有利有弊。其实益在于维系国家政治稳定、国家性的发展规划和重点项目得以顺利展开。其流弊在于地方财政活力的萎靡、地方依附于中央财政,长此以来,在财政所支持的官僚体系中,一方面,“恩宠政治”势必流行;另一方面也时常出现“中央请客、地方买单”的情况。

   就一般趋势而言,民主政治发展,大都由“财政危机”转为“经济危机”,最后陷入“宪法危机”之不归之途。此种财政国家的危机,不仅只限于“中央”政府,以租税收入作为财政重心之地方自治团体亦然。[[11]] 就实然情况而言,近年来,我国中央和地方财政收入虽然增长,但地方债务危机却使得地方财政日趋面临窘迫的境地,且地方财政资源的配置不均现象愈演愈烈。究其原因,这些财政失衡的现象大都可以归咎于或者追索到“财政宪法”框架下中央与地方财政事权和支出责任划分的宪法问题。由此,本文将尝试解答下述疑问:如何理解“财政宪法”之下国家的财政结构?究竟应该依据何种标准划分中央与地方的财政权?中央和地方财政划分应该采取什么样的模式?我国分税制改革面临的题和挑战应该如何从宪法上回应?

  

二、国家财政结构与财政划分之概览

  

   关于财政问题的探讨,在制度层面必须从结构出发,国家财政之结构性问题存在于三个方面:首先为“财政规模”,其次为中央与地方政府之“财政比重”,再次为地方政府间之“财政均衡”。[[12]]国家财政结构在这三个层次上的意涵如图所示:

表1. 国家财政之结构性问题[[13]]

   (一)财政规模

   一个国家财政规模所要解决的主要问题是财税资源在国家和人民之间划分的问题,现代国家莫不肯认国家基于公共服务之需要可以对人民进行征税,税收被认为是法治现代化国家居于首位的财政收入来源,近代财税法治过程中又产生了以“量能课税原则”(应能负担原则)、“税捐法定主义”(税收法定主义)[[16]]以及“稽征经济原则”为核心的税捐国家。国家往往通过税捐客体的选择和税率确定来调整一国的财政规模,而什么样的财政规模既能应因公共服务之需要又可以合理保障人民之财产权呢?学理上以“最适财政规模”理论为通常看法,然究竟何为“最适”? 在许多国家,税收立法缺乏兼具民主性和科学性的手段来确定“立法事实”(Legislative Facts),导致了“最适财政规模”流于形式和浮于表面。严格说来,根据“功能最适”的原则,财政规模在国家和人民之间的分配应当根据地方的人口、经济特征及实力、历史背景等因素,再配合不同事物的不同需求、综合考量达到“尽可能正确”的境地的结论。[[17]] 根据量能课税原则(应能负担原则)[[18]],把作为现代宪法立法意图的应能负担原则仅仅理解为构成形式上的课税物品在量方面的负税能力,将是不充分和片面的,它还应该被理解为以课税物品在质方面的税负能力来构筑的一项原则。[[19]] 也正如日本财税法学家北野弘久所坚持的观点,对财产进行课税时,国家还需要根据生存权性质的财产(一定的住宅用地和住宅、农业用地和农用工具、一定的中小企业业主的经营用地和经营场所、一定的小公司的股份等)、资本性财产(大企业的经营用地等)以及投机性财产(作为商品的土地、企业的土地、别墅土地等)在宪法上的价值作不同的税负分担,因为这些财产在宪法上有不同的价值,所以税负能力也不同。[[20]]

   (二)财政比重

   财政比重就是本文所要探讨的财政资源在中央和地方之间的分配问题,这是中央和地方关系法治化在财政领域最为重大和最为复杂的问题。从国家财政结构的宏观视角鸟瞰国家的财政划分,国家一般通过税款在中央和地方上的划分、中央对地方的财政转移支付等财政工具分配财政资源,以求中央和地方“各取所需”进而维护国家机器的正常运转。这个过程从法律的角度审视又牵涉到中央与地方税收立法权划分(中央与地方财政事权和支出责任划分之法源)、中央与地方统筹分配税款等地方自治法治化的问题。学界一般以“中央与地方之事权划分”理论来建构中央与地方财政事权和支出责任划分之标准、中央与地方财政事权和支出责任划分之原则与体系。中央与地方财政事权和支出责任划分之原因在于:“财政国家”之立宪制度体系,从纵向而言,除非人数为几万以下、面积极为狭小的城市国家或者岛屿国家,囿于财政管理上信息成本和执行成本,全国性政府必然不能对所有公共事务予以直接处理,由此,财政层级之设置、财政收支职能之划分乃势所必然,此中又必然衍生出“财政收支划分制度”等重大课题,并以“集权国”、“分权国”为两“极”而衍生不同的宪法类型。[[21]]

   财政资源在中央和地方的划分还牵涉到财政权力配置的国家结构问题。这个问题不论在单一制国家如法国、英国、日本、中国还是联邦制国家如美国、德国、瑞士、巴西都会存在。为此,有必要阐明财政权在宪法上的含义。财政权[[22]]是一个总括的概念,它与国家的行政权实际上为一体,一般来说,行政权的对象侧重于“事”,而财政权的对象侧重于“财”。不过,“事”的完成必须依赖相应的“财”。[[23]] 在这个意义上,今日学界和实务界所谈及的财政问题实际上有着两个方面的意涵:一方面,财政问题体现为以货币为核心的财政资源配置,另一方面,财政问题经过法律(尤其是实定法Positive Law)的检测和评价之后形成了所谓的“财政权力”配置。由于财政问题兼具了资源(钱)和权力(权)的双重属性,那么国家在通过财政工具对权力以及权力背后的资源进行分配的时候,必然需要依据一定的标准、原则或者法则,这也形成了制度构建上必须严肃对待的问题。

财政划分必须以事务为基础,而学理上关于事务之划分又通常采德国法上“事务本质理论”(die Natur der Sache[[24]]),台湾司法院大法官会议在“释字第330号”中就适用了“事务之本质(Natura Rerum, Natur der Sache, Nature of things)”这一概念。[[25]]进一步追问何为事务之本质?根据德国联邦宪法在判例中的解释,它意指存在于事务本身的法则。[[26]] 对于中央和地方的权限归属应直接探求事务的逻辑结构,并分析具体事务在法律上的重要特征,从而判断其是否有全国统一或因地制宜的属性。这些具体的标准如下:(1)依利益所及的范围。若涉及全国或中央的则属于中央事务,(点击此处阅读下一页)

本文责编:陈冬冬
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