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秦前红:国家监察体制改革宪法设计中的若干问题思考

更新时间:2018-01-03 14:24:55
作者: 秦前红 (进入专栏)  
它们恰是国家监察立法的原则性问题,也应该是《国家监察法》(草案)的主要内容。

   在修宪之际,将相对人的主要抗辩性权利写入宪法,或者在公民基本权利条款里明确规定公民接受国家监察委员会调查、处置时有相应的抗辩性权利,是十分必要的。实际上,重申宪法第三十七条的规定,我们就能发现未来无论国家监察机关如何设计,其职权如何,公民人身自由的保障都是绝对的。《国家监察法》的立法应当在此一原则之下展开。这就涉及国家监察委员会目前行使的多种权力如何定位、定性的问题,以及是否受到刑事诉讼法控制的难题。

   严格来说,监察委员会监察权将同时具备行政调查和刑事侦查的双重性质。这一看法目前占据主流地位,差异在于行政调查权和刑事侦查权的区分情况:如果只是针对违反党纪和行政法规,则是职务违法违纪调查;如果是针对腐败犯罪,则是职务犯罪刑事侦查。实际上,割裂地看待监察委员会调查活动的行政调查属性和刑事侦查属性都是不合适的,监察委员会调查活动的具体职能绝非单一的刑事侦查权或行政调查权所能涵盖。

   所以,答案是明确的,只是涉及如何平衡的问题。从这个角度来看,将授权条款、权力边界条款和程序条款写入宪法,将组织条款写入《国家监察委员会组织法》,而通过《国家监察法》载明人权保障的原则、对抗性权利设计以及具体的权限过程,是一种较好的立法配合方式。

  

   四、监察机关结构的宪法设计

   (一)监察机关与党的关系

   “八二宪法”自颁行以来,党政关系就是争议极大的领域,每有学者试图厘清此一原则,说明党政分开抑或党政合一,诸如提出“党章宪法论”“不成文宪法论”等观点,传统宪法学都是无力接续的。前段时间,郝铁川教授借用孙中山先生的“训政”的理念,提出社会主义初级阶段的法治与“训政”有一定的类似,称中国处于“新训政”时期,带有一定的“以党治国”的特征。这一论述颇有特点,大约是一种较为直接的回应方式。

   实际上,党与政的关系必须要回答清楚,这是中国宪法学的使命。形式主义宪法学有意忽略这一点,一个重要表现就是他们忽视了党的存在、党的领导以及党在实践中的表现,只求在体系化的结构中寻找宪法的一个领地与空间。这种画地为牢、顾影自怜的做法,虽有贡献,却实无意义。政治宪法学重提序言的价值,并围绕着序言提炼根本法,这种思路的确有价值,却仅仅回应了效力和价值的输入与基础问题,无力形成一个明确的结构。

   很多时候都不得不发出疑问,我们真的弄清楚党与政之间应当如何进行宪法叙事了吗?在国家监察体制改革的问题上,党政就不再分开。在我们的宪法秩序中,唯有国家的军委主席是如此设计的。监察体制究竟有何种依据或者迫切性,需要模仿军事体制的设计?这需要有一个解释。

   (二)监察机关与人大及其常委会的关系

   就国家机关之间的关系来说,将监察委员会置于人大制度之下,它与其他国家机关的关系主要表现有二:一是基于民主集中制而形成的监察委员会与同级人大的关系;二是在“一府两委两院”的中央国家机关构架中,监察委员会与“一府两院”的关系。作为国家机构组织原则的民主集中制,其内容体现在国家权力机关和其他国家机关的关系上,就是遵循其他国家机关由民选的国家权力机关产生,对其负责、受其监督的原则。依此逻辑,在监察委员会与人大的关系上,即为监察委员会由人大产生,对人大负责,受人大监督。

   然而,我们所设计的监察机关的监察对象是全覆盖的,即人大也在监察对象之列。这就产生了“监察全覆盖”与“监察委员会受人大监督”的逻辑关系难题。如何解决此逻辑上的“悖论”无疑是改革面临的难题之一。通常来说,代议机构的自律与自治是代议政治的基本原则,国会议事自治之目的在于“确保国会行使职权的自主性与独立性,使免于受其他国家机关之干预”。

   具体而言,监察机关“监察”权力机关时至少有以下三个问题需要考量:其一,监察机关“监察”之对象应为人员而非机构;其二,监察机关不得介入权力机关职权的“核心领域”;其三,监察机关应尊重人民代表之“民意代表”身份。

   (三)监察机关与司法机关以及司法改革的关系

   在监察委员会与“一府两院”的关系上,主要表现为监察委员会在法律规定的范围内有权对它们进行监督,但法院与检察院依法独立行使审判权与检察权,不受监察委员会的干预。作为一项宪法原则,“司法独立原则调整着国家司法机关与立法、行政机关等其他职能部门的关系”。依我国法律与实际情况,审判机关需接受执政党、权力机关和检察机关的监督。随着监察体制改革的推进和监察委员会的创设,加之监察全面覆盖理念与目标的明确,审判机关是否需要接受监察机关的监督?或者监察机关对审判机关及其公职人员的监督是否有一定的界限?

   简言之,监察机关监督审判机关的法理基础并不存在,但审判机关公职人员所为的与审判职权无涉的行为,仍属监察之范围。对审判机关公职人员监督“余地”之具体形态有二:一是监察机关有权对法官之外的司法行政人员和司法辅助人员进行监督;二是监察机关亦可对法官的个人行为进行监督,但不得有碍法官之独立审判。

   此外,目前正在如火如荼推进的司法体制改革是一个马拉松式改革,它经过了长期的酝酿、讨论,亦有多重反复,取得当下的成果颇为不易;而监察体制改革“横空出世”,直接涉及检察院的定位及其权力行使,它必将影响司法体制改革的方向和效果。这不得不说是一个令人担忧的现象。在未来的政治改革进程中,司法改革依然扮演着相当重要的角色,统筹考虑甚至协调两者之间的权责关系,也是建设宪法工程时的必要任务。

  

   五、国家监察体制改革的逻辑、方法及其限度

   监察体制改革是一项重大政治体制改革,是一个集中反腐败机构。尽管十八大以来反腐败取得了很大成绩,但是反腐败仍然是高压式的反腐。目前的种种反腐败模式至少解决不了反腐败的稳定性与连续性问题,针对十八大以后高压式的反腐,面对反腐去库存与结构性腐败的张力,我们应该对腐败增强零容忍的态度。因此,十九大之后在理论上探讨国家监察委员会的改革逻辑非常必要。

   (一)试点取样与制度取样

   从国家监察委员会改革试点取样考量来看,浙江、山西、北京等三省市,浙江是一个民营经济发达地区。中国改革开放曾经伴随一个命题:“腐败是不是改革开放的润滑剂,民营经济是否天生带有原罪?”要重视民企的贡献,处理民企的副资产、副能量问题,不要纠缠在特定历史条件下的民营经济的“原罪”问题。中国经济下滑的重要因素是民企不投资,浙江必须考量民企与腐败的关联问题。山西是资源依赖型与国企垄断型的省份,是腐败重灾区,在山西试点可以积累相关反腐败的经验。北京是政治经济文化中心,反腐败机构通常面临政治地位、政治能量都高于自己的腐败组织和个人,在此种情况下如何反腐也要通过试错积累经验。

   建构一种什么范式的制度,如何制度取样?笔者认为监察制度主要有三种制度取样。

   第一种是自秦以来的御史制度。从秦御史制度开始,中华文明体系之所以能够延续,科举制度、言官制度、监察制度与学统、政统、道统相区隔的制度等功不可没。监察制度最先的设计是异体监督,后来发展为监察者与被监察者合一的蜕变。

   第二个制度模板是孙中山的监察院制度,在“五权宪法”的制度架构下,设置监察院承担监督职能。按照孙中山的设想,监察院之所以必要在于限制权力的专横,以防止过去王朝兴替的周期率。但如果有司法独立、新闻自由、社会自治等,监察院未必必要。这些条件当下我国台湾地区似乎已经做到,故台湾地区“监察院”呈现式微的迹象。

   第三个制度取样是香港特别行政区的廉政公署,它高度权威、高度效率,但廉政公署制度有其发挥作用的特定条件,我们在进行制度借鉴时必须明察,不可率尔操觚。以上三种制度模板各有利弊,大陆不可能完全沿袭历史上的御史制度、台湾地区的“监察院”制度与香港地区的廉政公署。大陆根本不可能照着一个固定的模板去设计国家监察委员会。正是由于三种制度模板各有利弊,以至我们现在选择了“监察委员会”的制度,那么,它在逻辑推演上可能会有哪些问题呢?这是需要我们考虑的。

   (二)两种改革的逻辑与结构性张力

   李林教授提出两种改革逻辑:一是规范主义改革逻辑,即尊重宪法权威,尊重法秩序的稳定性,保护人权;二是政治制度变革逻辑,变革就是打破条条框框,自古以来,变革莫不是变法,于是打破条条框框与领导层宣称的“重大改革于法有据”的法治思维的改革存在紧张关系。如何妥善处理这种结构性张力,过去一段时间显性问题的潜藏,今天又浮现出来。具体问题有以下几点:

   其一,良性违宪论。童之伟教授反对良性违宪,郝铁川教授赞成良性违宪。国家监察体制改革先行后是否会出现良性违宪的问题,这个问题今天又浮现出来,需要认真对待。

   其二,权力属性。近代立宪主义发展后,尽管国家机关不一定完全对应三种权力,但基本上还是一个权力的三分模式。台湾地区“监察院”演进的时候,先被确定为一个政治性的民意机构,后强调独立性,成了一种准司法性质的权力。国务院系统的行政监察机构并入,加上检察机关反贪、反渎、预防职务犯罪部门的转隶,再加上原来的党内纪检机构,国家监察委员会这个机构差不多成了集立法权、行政权、司法权和党权于一体的机构。司法机构是判断,立法机构是法意的表达,行政机关的性质是执行,不同性质的机构有不同的运行机理和相应的组织规则。国家监察委员会如何界定其性质并建构其运行准则,是一个巨大的难题。

   其三,监察体制改革与司法体制改革的关系。前者会熔断后者吗?过去司法体制改革设计时没有想到会把检察院反贪、反渎、职务犯罪职权拿出去,而且十八届三中全会与四中全会部署的司法体制改革方案都没有写进这个方案。现在,国家监察委员会改革就意味着相关的司法制度都要重新设计,与检察制度相关联的审判权、侦查权的问题也要重新设计。

   检察机关面对各种改革,其理论研究似乎从来是热闹但不深刻,过去的检察理论对检察制度的定位绝大多数是不准确的。对应于检察院的自侦、自捕、自诉权,过去曾有一项重要的制度设计叫人民监督员制度,花费了巨大的人力、物力,人民监督员制度已经写入了十八届四中全会报告。过去人民监督员是检察院一家的事情,四中全会后成了司法部、人民监督员制度两家的事情,全国人民监督员的规模已有数十万。人民监督员制度是为了解决检察院自侦、自诉、自捕的问题而产生的,当上述三项职能转隶后,人民监督员制度是跟着转隶,还是重新包装上市,还是就此休止,确实需要好好研究。

   国家监察委员会改革给司法体制改革带来的问题还有:司法改革本身即有改革的碎片化问题,国家监察委员会改革后现有司法体制改革可能难以为继,出现了制度客观效果与制度初衷相背离的情况。举例来说,检察院的公益诉讼是十八大以后司法改革中重要的战略举措,走了很多程序,经过了全国人大常委会的授权试点。公益诉讼交给检察院是一个重大的战略考量,检察院的自侦权是一个支撑公益诉讼的重要武器。检察院可以通过反贪、反渎、职务犯罪侦查将公益诉讼强力推进。现在被剥离了上述权力后,公益诉讼如何继续顺利进行,这也是未来司法体制改革的一个重大难题。

另外,如果国家监察委员会的性质不定,也带来一些制度设计上的难题。如果国家监察委员会只是行政权的性质,当然接受司法审查,如果国家监察委员会行使司法侦查权,(点击此处阅读下一页)

本文责编:frank
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