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徐忠:地方财政管理激励约束机制的大国经验对比

更新时间:2017-12-26 21:52:11
作者: 徐忠  

   近年来,我国地方政府隐性负债迅速增长,其规模远远超过显性负债。融资平台、城投债等是地方隐性负债的主要方式,在统计上往往被算做企业部门负债,这不利于准确判断我国各部门的杠杆率风险。出现这些问题,与我国分级政府间财政关系不顺、财政和金融责任边界不清有关。从国际经验来看,大国经济体对地方财政管理都有比较完备的激励约束制度框架,地方政府的自我约束、中央政府(联邦政府)法律和行政约束以及金融市场约束共同发挥作用。对于少数地方政府财政管理不善的情形,也有相对合理的风险处置和责任分担机制。对比大国经济体的经验,我国地方财政管理的激励约束机制还很不完善,需要抓紧改进。

  

一、地方财政管理的激励约束体制框架

  

   (一)地方自治的财政管理体制是基础

   无论是联邦制政体,还是单一制政体,大国经济体的分级政府间财政体制一般都实行地方自治。各国普遍建立了财税事权相匹配的“一级政府、一级财政、一级预算、一级税收、一级举债”的财政管理体系,尽量减少中央政府对地方政府财政管理的干预。

   联邦制国家本身是地方政府让渡权力而形成的,地方政府的自主权力较大。比如,美国联邦、州、地方三级政府独立地行使各自的财政预算权力,独立编制、审批、执行本级预算,采取一种自收自支、自求平衡、自行管理、自成一体的体制模式。巴西在1983年修订宪法时增加了联邦对地方政府的转移支付,扩大了州级税基,州政府的可支配财政收入份额持续上升。1988年新宪法规定,州政府和市政府享有自治权,在财政收入和支出方面享有较高的自主性。德国实行联邦、州、地区分级管理的财政体制,各级政府均有独立预算,分别对本级议会负责。

   单一制国家通过中央政府授权,赋予地方财政自主权。比如,法国在1982年通过“地方分权”立法,赋予地方民选官员更大的行政和财政权力。2003年3月,宪法修正案进一步充实了地方自治权,承认领土单位的条例制定权、财政自治权,提高了地方财政的独立性。日本自1949年以来,先后出台了很多有关推动地方分权改革的方案,如《地方分权推进法》(1995)、《地方分权一览法》(1999)、《地方分权改革推进法》(2006)等,以法律形式推进分权改革,增强了地方财力和财政自主性。

   (二)利益相关者密切关注地方财政健康状况

   地方政府有效健康运营经济和财政,受益主体包括当地居民、地方政府雇员和民选官员。居民的收益有三项:一是更多的就业机会;二是优良的教育、卫生、治安等地方公共服务;三是财政支出效率高,降低养老、医疗等公共服务的成本,减少税收负担,也可避免将当期的债务负担转嫁为后代的偿债压力。政府雇员的收益与财政状况息息相关。在充裕的地方财力保障下,公职人员也有三项收益:一是工作岗位比较稳定,不会因为政府缩减开支面临裁员风险;二是薪水随着经济发展合理上涨;三是养老金、医疗保险等各项福利待遇得到保障。此外,民选官员面临选举制度的政治约束,必须“对下负责”。财政经济能否健康运行,最终都会反映到选票上,直接关系到民选官员能否获取政府职位。

   反过来,州和地方政府的财政运转得不好,居民、普通公职人员都会受损。居民部门的损失:一是地方公共服务的数量和品质都会受到影响。比如底特律财政破产后,市政建设萎缩,公共服务捉襟见肘。警员力量被裁减掉40%,沦落为美国最不安全的城市。二是税负加重。底特律市破产时,领退休金和健保福利的人数超过了20万,有40%政府收入必须用来支付退保福利或偿付债息,公务人员的退休金一项就吃掉了全部的房产税收入。底特律不得不通过提高税率和新设税目增加收入,结果使得底特律成为密西根州税负最高的城市,加速了中产阶级的迁出,财政收入状况进一步恶化。由于公共服务的成本上升、品质下降,底特律的居民不得不向其他地区迁移,原本170万居民仅剩下70万。政府雇员的损失包括限薪、解雇、养老金泡汤。本来,底特律市政府的雇员达到25年的工龄之后退休,每年可获得3万美元的养老金和医疗保险。破产使得退休福利大幅缩水,也不再有医疗保险。2009年希腊爆发主权债务危机后,希腊政府宣布削减政府开支并缩减公务人员规模,实施了冻结公共部门员工的招收、降低公务员薪酬等一系列财政紧缩措施。由于地方居民、政府雇员和民选官员的利益得失均与地方财政管理的好坏息息相关,因此,对财政运行和重大项目的预算审议十分严格,预算审议的重要性和严肃性凸显。

   (三)中央救助通常以牺牲地方自治权利为条件

   针对地方财政管理不善的情形,许多国家建立了地方政府破产机制。政府破产是政府的财政破产,并不等于政府职能破产,不允许出现无政府状态。破产政府负担着维持城市居民日常生活的最低限度的公共服务的义务,同时,通过各种控制支出、增加收入的方法,改善赤字和债务恶化的状况,恢复财政收支平衡。为了防范道德风险,地方政府破产后,中央政府不会无条件救助,如果地方政府希望上级政府施以援手,必须牺牲自治权利。比如,美国底特律市财政破产时,密歇根州政府指派的底特律紧急事务主管凯文•厄尔取代民选市长,临时剥夺底特律的地方自治权。法国地方政府出现运转不灵、债务违约的情况时,由总统的代表,即各省省长直接执政,原有的地方政府及地方议会就此解散,所欠债务由中央先行代偿,待选举产生新的地方政府和议会之后,再制定新的财政计划(增税、削减开支)逐步偿还原有债务和中央政府垫付的偿债资金。日本地方政府一旦根据《地方财政再建促进特别措置法》寻求财政重建,就意味着地方政府破产。地方政府将被剥夺地方自治权,编制预算必须由中央政府批准,基本丧失了政策自主性。

  

二、中央政府对地方政府财政管理的约束措施


   在地方自治原则下,中央政府(联邦政府)通常并不干预地方政府日常的财政管理决策,原则上也不承担救助地方政府的责任。但是,各国实践表明,中央政府并不能完全对地方财政危机置身事外,因而会不同程度地关注地方财政状况,监管地方债务。

   (一)中央政府对地方财政危机的救助责任大小决定了其对地方债务的监管程度

   德国没有法律明文规定联邦政府对地方政府债务的担保义务,但是德国宪法法院曾裁定,各州应遵守“忠诚性原则”,即如果某州确实无法偿付债务,联邦政府及其他各州可施以援手。因此,在某种程度上,德国地方政府债券存在着国家的隐性担保。2009年前,财政部对地方政府发行债券只进行“窗口指导”,约束力较弱。2009年6月后,实施“债务刹车法”,正式限定地方政府债券发行规模,发行条件日益收紧。

   巴西在地方财政危机发生之前,联邦政府对地方财政管理的约束力相对较弱,对地方政府的财政行为并未施加有效的控制,地方政府从国际市场获取信贷的行为未受到联邦政府的监管。1979年第二次石油冲击之后,不顾支付能力大小,各州市都纷纷鼓励公有企业从国外市场借款。在1989年、1993年和1996年,巴西先后爆发三次地方政府债务危机,联邦政府分别予以援助。在援助地方政府的过程,巴西联邦政府开始对地方政府施加一系列财政约束。在第二次危机援助中,联邦政府规定,不允许债务违约的州举借新债;修订宪法,允许联邦政府从中央对地方的转移支付资金中扣除地方应偿债务的资金。在第三次危机援助中,联邦政府与各州政府共同制定《促进州级政府重组和财政调整的激励计划》,对于财政重组不力的州,联邦政府将停止提供转移支付,甚至没收它们的本级税收收入,用于偿还债务。

   (二)地方债券的投资者结构会影响中央政府对地方债务管理的干预程度

   美国的市政债券大约四成由个人投资者持有,是债券市场中唯一一类主要由个人投资者持有的债券品种。原因是,个人所得税在美国税收收入中的占比很高,而个人投资市政债券的收益通常是免税的。以个人为主的投资者结构,决定了市政债券能否顺利发行取决于市场接受程度,联邦政府无需过多干预。日本地方政府债券最初大部分是由中央政府掌控的国有金融机构承接购买,金融资源配置类似于财政转移支付,因此中央政府对地方政府的债务管理比较严格。2005年以前,日本的地方政府发债,必须经过自治大臣(现总务大臣)的审批,防止地方政府债务膨胀,确保地方财政健康运行;防止资金过分倾斜富裕地域,确保资金合理分配;协调金融资源在中央政府、地方政府及民间配置关系等。随着日本地方债的融资资金从政府资金为主转向民间资金为主,中央政府的管理也在逐渐减少。从2006年开始,日本政府已经停止使用这种审批制,取而代之的是突出地方政府在发债方面的自主性,并加强了地方议会的约束作用。

   (三)中央政府层面制定约束地方财政运行的法律法规

   巴西《财政责任法》及其配套法案建立了三级政府在财政及债务预算、执行和报告制度上的一般框架,制定了操作性极强的规范地方政府债务的量化指标。比如:巴西地方政府每年须向联邦政府汇报财政收支情况,每四个月必须发布政府债务报告。地方政府的借款额不得超过资本性预算的规模,州政府债务率要小于200%;市政府债务率要小于120%。如果地方政府不履行《财政责任法》规定的义务,对责任人将给予革职、禁止在公共部门工作、罚金、甚至判刑等处罚。同时,巴西中央银行对各商业银行向公共部门提供贷款做出一些限制,地方政府债务余额与银行净资产的比重不得超过45%,对于违规举债、突破赤字上限或者无法偿还联邦政府或任何其他银行借款的州,禁止各银行向其发放贷款。另外,巴西还实行强制性信息披露的做法,地方政府所有借贷交易都必须在国家信息系统中登记,否则将被视为非法交易。信息系统公开透明,与所有银行联网,任何银行都能查看相关信息。系统自动运行,不能人为调整。

   (四)中央政府层面设立监控地方财政运行的相关机构

   法国在1982年通过“地方分权”立法之前,地方政府发行市政债券需要经过中央政府特别许可。1982年之后,地方政府可自主决策发行市政债券,不再需要经过中央政府审批管理。同时,中央政府通过行政和司法两个体系严密监控地方政府的财政运行和负债情况:一是财政部及其派驻机构的行政监管。2001年8月,成立财政部“债务管理中心”,对各级政府的资产负债情况进行日常监管,确保各级政府债务能够及时偿还。财政部在各省、市镇派驻有监督机构,对各级地方政府的财政运行状况和负债情况适时进行监督和检查。派驻机构一旦发现问题,会及时向地方政府提出意见并向上级财政部门汇报。这种适时监督,确保了地方政府负债和财政运行状况处于良性状态,大大减少了诸如地方财政破产和资不抵债等情况的发生。二是审计法院的司法监督。审计法院是由国民议会授权的独立国家机构,是检查政府资金使用情况的最高司法机关,不受行政权力干预。审计法院的主要任务是,协助议会和政府监督财政法律法规的执行,检查中央和地方政府各部门以及学校、医院等公用事业机构的会计账目。审计法院设置了预算纪律法庭,专门审理各级国家机关和公用事业机构领导人违反财经纪律的案件。

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本文责编:陈冬冬
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文章来源:第一财经APP
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