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张英洪:城市化进程中的地方政府犯罪

更新时间:2017-12-25 20:51:28
作者: 张英洪 (进入专栏)  

  

   本文系作者在中国农业大学人文与发展学院举办的中国农业大学农业社会学学术研讨会暨朱启臻教授荣休会上的演讲。

  

   摘要:我国城市化进程中出现了一种地方政府非法强征强拆、严重侵犯公民财产权利和人身权利的犯罪现象即地方政府犯罪,地方政府犯罪现象具有公权力运行整体性、权力与资本勾结、权力黑恶化、刑法失灵等特征,从根本上制止和消除地方政府犯罪现象,需要理性认识和对待权力与资本、严格追究地方政府犯罪的刑事责任、切实把保护产权和人权作为法治中国建设的主线,推进国家治理体系和治理能力现代化。

  

   城市化是现代化的必由之路,我国正处于快速城市化进程中。但由于国家治理体系和治理能力的滞后,一些地方政府在推进城市化进程中,任性地使用公共权力,暴力强征强拆,严重侵害城乡居民的财产权利和人身权利,出现了一种我称之为的地方政府犯罪现象。城市化中的地方政府犯罪,是我国城市化进程中最为严重、最让人揪心的社会政治问题,值得高度重视和切实加以解决。

  

   一、地方政府犯罪概念的提出

  

   20世纪90年代以来特别是进入21世纪以来,一些地方政府在推进城市化进程中,与资本联手或被资本驱使,无视国家法律,以对老百姓犯罪的方式推进暴力城市化,进行强拆、血拆,公然侵害公民的财产权利和人身权利,出现了一种新型的触目惊心的犯罪现象,即城市化中的地方政府犯罪。

  

   2010年,我撰写《掠夺农民第三波》,指出中国出现了以侵占农民宅基地和强拆民房为突出特征的掠夺农民第三波。在掠夺农民第三波中,地方政府大势推行拆村并居和村庄土地整理,强迫农民集中上楼,掀起了以侵占农民宅基地和强拆民房为特征的拆村运动,造成了此起彼伏的农民自焚等恶性事件。在第三波掠夺农民的浪潮中出现的以自焚抵抗地方强权的悲惨景象,是地方政府公然侵夺农民财产权而又全面围攻农民行使公民权的必然产物。2011年,我在《强制拆迁、财产权保护与地方宪政构建》一文中,对地方政府的暴力强拆进行过分析,提出“对于侵夺农民宅基地、强拆农民住房的地方执政者,国家不仅要从行政上进行问责,更要从刑法上进行定罪。那些全副武装强拆农民住宅的地方官员,他们不只是对自己的同胞犯罪,而是对中华民族犯罪;他们也不只是与共和国的一个公民作战,而是与五千年中华文明作战,与全人类的共同文明作战。” [①]2014年,我在《必须追究侵犯公民权利的犯罪行为》一文中指出:“一些地方以侵犯公民的人身权利和财产权利为突出表征的强拆现象,却没有受到法律的追究,致使一些地方政府在推进城市化进程中的集体侵犯公民人身权利和财产权利的有组织犯罪行为普遍发生了。”为此,我呼吁“国家应当高度重视一些地方政府的有组织犯罪行为,立即制止地方政府针对公民的有组织犯罪行为,依法将地方政府有组织犯罪行为责任人绳之以法。国家不能在公民的人身权利和财产权利被地方政府与开发商合谋侵犯后无所作为。” [②]在《以法治终结大拆大建》一文中,我提出“特别需要关注地方政府犯罪这一突出现象和问题”,指出:“地方政府犯罪的基本含义是以地方政府作为主体的犯罪行为,这种犯罪行为既侵犯公民个人的权利,又侵犯了国家和民族的公共利益。地方政府犯罪的特征体现在普遍性、集体性、无责性、严重性上。”[③] 在《推进法治城市化》一文中,我提出推进法治城市化必须“尽快消除城市化中的地方政府犯罪现象”。[④]

  

   刑法学将犯罪主体分为自然人和法人,地方政府犯罪属于法人犯罪。我国刑法没有明确单列地方政府犯罪这一罪名,但现行《刑法》规定了单位犯罪,地方政府犯罪也可以列入单位犯罪的范畴之中。1987年,我国《海关法》首次规定了单位犯罪,单位走私罪成为我国第一种单位犯罪。1997年修订的《刑法》全面规定了单位犯罪。目前立法规定的单位犯罪多达140多种。[⑤]现行《刑法》第30条规定:“公司、企业、事业单位、机关、团体实施的危害社会的行为,法律规定为单位犯罪的,应当负刑事责任。”第31条规定:“单位犯罪的,对单位判处罚金,并对其直接负责的主管人员和其他直接责任人员判处刑罚。”

  

   我国现行《刑法》规定的作为单位犯罪主体之一的机关,是指国家机关,国家机关分为中央国家机关和地方国家机关,分别包括立法机关、行政机关、司法机关、军事机关,行政机关包括中央政府即国务院及其所属部、委、局等以及地方行政机关即地方各级政府及其所属厅、局、委、办等部门。[⑥]可见,地方政府可以列入机关中的一种,地方政府犯罪也可以纳入机关单位犯罪范畴之中。但在一般的理解中,地方政府要比地方机关单位的范围要大,机关单位属于部分概念,而地方政府属于整体概念。

  

   目前,刑法理论研究和司法实践都鲜有涉及地方政府犯罪的。有关城市化研究的专家和农村问题研究专家以及刑法研究的专家都没有对城市化进程中的地方政府犯罪现象进行过研究。这说明学科分割严重限制了学者们的思维空间,同时,也说明我们的理论研究远远滞后于实践发展的需要。

  

   二、地方政府犯罪现象及其基本特征

  

   地方政府犯罪最突出的现象就是在城市化进程中,地方政府实施暴力强征强拆,一方面非法强制圈占农民土地,非法强拆农民或市民住宅;另一方面非法限制人身自由,甚至为了强征强拆逼迫公民自杀或直接打死公民。城市化中的地方政府犯罪,实质上是以对公民犯罪的方式推进暴力城市化。地方政府犯罪具有强大的破坏力量,它不但公然侵害和践踏公民的人身权利和财产权利,而且公然挑战国家法律和社会公义。

  

   2000年以来,随着城市化进程的推进,地方政府犯罪现象也开始出现了。2003 年8 月22 日,江苏南京市翁彪抗议暴力拆迁,在当地拆迁办公室用汽油自焚身亡,成为地方政府暴力拆迁逼迫百姓自焚的第一人。

  

   2009年以来,地方政府暴力拆迁逼迫老百姓自焚抗争的恶性事件频繁发生。2009 年11 月13 日,四川省成都市金牛区天回乡金华村唐福珍抗议强制拆迁自焚;2009 年12 月16日,北京海淀区四季青镇北坞村席新柱抗议拆迁自焚——

  

   2010 年1 月26 日,江苏盐城市曾焕抗议强拆自焚;2010 年3 月27 日,江苏连云港市东海县黄川镇一村民为阻拦镇政府强拆自家的养猪场自焚;2010年9月10日,江西省抚州市宜黄县凤冈镇发生强拆自焚事件;2010年9月16日安徽宁国市西津街道潘村孙某因强拆自焚;2010年10月30日,黑龙江省密山市崔德喜因强拆自焚——

  

   2011年3月26日,吉林省长春市暴力强拆活埋被拆迁人刘淑香,致其死亡;2011年4月30日,湖南省株洲市云龙示范区村民汪家正因强拆自焚; 2011年7月11日,江西省赣州赣县茅店镇洋塘工业园洋塘村窑前组村民谢绍椿被征地拆迁的挖掘机活活碾死——

  

   2012年9月16日,湖南省长沙市岳麓区莲花镇华宝村何家老屋组村民何志华因抗强拆与副镇长发生争执被压路机碾压致死; 2012年10月14日中午,湖南省湘潭市岳塘区宝塔街道办事处云峰村村民石干明为阻止自家房屋被强拆自焚——·

  

   2013年1月14日,福建省汕头市澄海区东里镇南畔洲村村民蚁某杰抗强拆自焚;2013年8月16日,四川省遂宁市蓬溪县蓬南镇政府雇佣社会人员砍断被拆迁户李志彬的双腿——

  

   2014年1月15日,河北省柏乡县西街村冯文吉夫妇抗强拆自焚;2014年3月21日,山东省平度市杜家疃村4名村民在被征地上搭起帐篷值守被纵火烧死一人、伤3人。2014年11月19,福建省长乐市松下镇前连村一养殖场老板抗强拆自焚——

  

   2015年9月14日,山东省临沂市平邑县地方镇后东固村村民张纪民在强拆被烧死;2015年4月17日,广西北海市铁山港区兴港镇大塘村的村民陈升潮因强拆自焚——

  

   2016年4月30日,海南省海口市秀英区政府对琼华村进行强拆,执法人员凶残暴打妇女、儿童的视频曝光,平民百姓被执法人员殴打得哭声震天。2016年6月16日,湖南省长沙市岳麓区观沙岭街道茶子山村民龚雪辉被非法强拆活埋死亡;2016年12月7日,四川省长宁县下长镇永利村村民周某某因反对占地被推土机活埋身亡——·

  

   城市化进程中以侵犯百姓财产权利和人身权利为基本特征的地方政府犯罪现象,是传统城市化最让人揪心的社会政治问题。当代中国城市化进程中的地方政府犯罪现象具有以下几个鲜明的特征:

  

   一是公权力运行的整体性。在城市化进程中,地方政府往往以整体性权力出现,压倒性地掠夺、侵占、压迫老百姓就范。在地方政府的整体性权力面前,单个的老百姓或者马铃薯化的老百姓呈现出惊人的无力、无助、无奈。名扬天下的仇和模式,充分体现在那张暴力拆迁的著名照片中:一队浩浩荡荡的人马奔赴暴力拆迁现场,中间是大步流星的江苏省宿迁市委书记仇和,一边是提着警棍夹着判决书的公检法队伍,另一边是扛着摄像机的电视台和报社记者队伍,后面是庞大的推土机和各种拆迁机器。[⑦]江苏宿迁市曾流传有关仇和强拆的顺口溜:“仇和望一望,拆到南关荡,仇和手一挥,拆到沂河堆。”“拆了你别哭,没拆你别笑,那是仇和没看到。”[⑧]仇和式强征强拆,实质上就是地方当政者集地方性立法权、行政权、司法权、新闻权等几乎所有的权力于一身,形成一个几乎不受任何制约监督的地方整体性权力,以此来全力推行强征强拆运动,从而将老百姓的财产权利和人身权利碾压在推土机下,成为整体性强权的齑粉。

  

   二是权力与资本紧密勾连。权力与资本是社会中最强大的两种力量,如果权力与资本结盟,实现强强联合而又没有任何其他制度化的制约力量,那么普通老百姓的权益和社会的公共利益都将蒙受巨大损失。在推进城市化进程中,地方政府常常与开发商紧密勾连在一起,为博取政绩、获取暴利,双方往往采取暴力强征强拆,公然侵害百姓的财产权利和人身权利。南京市原市长季建业被当地居民称为“季挖挖”、“满城挖”、“推土机市长”,他与著名的金螳螂公司在苏州、扬州、南京等地有频繁“交集”,在季建业主政一方期间,金螳螂公司承接了大量政府项目。2015年4月7日,山东烟台中院公开宣判原南京市长季建业受贿一案,季建业本人或通过其特定关系人非法收受单位和个人给予的财物共计折合人民币1132万余,被判有期徒刑15年。在社会转型时期,地方政府的权力缺乏横向制约,资本缺乏节制,社会力量软弱,老百姓在权力与资本的结盟中处于极其弱势的地位。任性的地方权力在寻租过程中往往充当开发商的急先锋,其权力异化为服务资本而不是服务人民、谋取私利而不是增进公益。

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本文责编:川先生
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