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马岭:关于宪法“监察委员会”一节中各条文的初步思考

更新时间:2017-12-23 23:14:08
作者: 马岭 (进入专栏)  

  

   摘要:  如果在宪法中增设监察委员会一节,此节内容应包括:性质(国家监察机关);地位(对同级人大及其常委会负责并报告工作);组织体系(只设国家和省两级监察委员会及军事监察委员会),上下级是领导而非监督关系;组成人员(主任、副主任、委员),不设秘书长;任期(与本级人大相同),主任连续任职不得超过两届;会议(常务会议和全体会议),由主任召集和主持;原则(独立行使职权),不受任何机关、社会团体和个人干涉。至于其内部实行首长制还是合议制可由宪法其他章节或法律规定;职权也宜由法律规定。

   关键词:  监察委员会性质与地位;组织体系与组成人员;任期与会议;原则与职权

  

   2016年12月25日第十二届全国人大常委会第二十五次会议通过了在北京市、山西省、浙江省及所辖县、市、市辖区设立监察委员会的决定,“监察委员会对本级人民代表大会及其常务委员会和上一级监察委员会负责,并接受监督。”[1]这无疑是1982年宪法以来突破性的改制,是我国政治体制改革的重大步骤,涉及宪法的修改。[2]

   如果在宪法中增设“监察委员会”一节,其内容应包括那些?许多学者认为应在“国家机构”一章中增加设立“国家监察委员会”一节,对监察委员会的性质、地位、组成、任期、体制等问题做出规定,[3]对此笔者表示赞同。同时需要特别强调的是,此节的内容应具有专门性,既不要与“总纲”的有关条文重复,也不要与“国家机构”中其它“节”的条文重复,以保持法律文本的简洁;在结构上,不必像“国务院”一节规定的那么具体,但也不宜像“中央军事委员会”一节那样太过简单(仅有两个条文),可以参考“国务院”和“人民法院和人民检察院”两节的体例,结合监察委员会自身的特点,做出相应的规定。

  

   一、“监察委员会”的性质

   关于监察委员会的性质,目前认识并不统一。有学者将“反腐败机构”认定为监察委员会的性质,其根据主要是中纪委书记王岐山在试点工作调研时的讲话:“监察委员会实质上是反腐败机构”,认为这明确了国家监察履行反腐败专责执法机关的性质。[4]笔者认为,“反腐败”是监察委员会的功能,在王岐山的讲话中,“监察委员会实质上是反腐败机构”之后,紧接着还有一段话:“监察体制改革的任务是加强党对反腐败工作的统一领导,整合行政监察、预防腐败和检察机关查处贪污贿赂、失职渎职以及预防职务犯罪等工作力量,成立监察委员会,作为监督执法机关与纪委合署办公,实现对所有行使公权力的公职人员监察全覆盖。”[5]可见王岐山的讲话总体上强调的是监察委员会的任务和功能,“实质上是反腐败机构”也是在强调这一点,而“任务”显然不能等同于“性质”。[6]

   还有学者认为,“国家监察委员会应当定位为执法监督机关,而非司法机关。”[7]“执法监督机关”一般认为是行政权的一部分,如行政执法监督机关,为政府内的监察部这样定性是可以的,而为与“一府两院”平行的监察委员会如此定性,则显得不太合适。但此说将监察委员会定为“非司法机关”,作为一种排除式的性质认定,有一定的道理。

   中办印发的开展国家监察体制改革试点方案指出,“由省(市)人民代表大会产生省(市)监察委员会,作为行使国家监察职能的专责机关。”那么“国家监察职能的专责机关”是不是监察委员会的性质呢?笔者认为,“专责”机关强调的是监察委员会这一机构的专门性-------只负责监察工作而不像行政机关那样包罗万象,但严格说来这也不是对监察委员会“性质”的认定。

   “监察”二字在字典上,意为“监督和考察”,[8]“监”有监控、监测之意,“察”为调查、察看、察核之意,一般“用于对机关或工作人员的监督(督促)考察及检举。”[9]笔者认为,对监察机关做学理性质的定义,并非宪法的任务,有关监察的含义可由学者们通过学理解释进行阐述。当然对该定义涉及的监督对象(包括哪些人员),监督手段(如何监督)等等,不仅要有学术探讨,更要有法律的明确规定,但这应由部门法(而不是宪法)去解决。如果宪法能够简洁地定义监察委员会的性质,当然很好,如宪法第57条规定:“中华人民共和国全国人民代表大会是最高国家权力机关。”第85条规定:“中华人民共和国国务院,即中央人民政府,是最高国家权力机关的执行机关,是最高国家行政机关。”第123条规定:“中华人民共和国人民法院是国家的审判机关。”但如上所述,关于监察机关的性质,目前众说纷纭,一时难以定性,因此不如将监察委员会就规定为“监察机关”,这虽然有重复之嫌,但相形之下较为简单明了;且这一规定也有先例可循,如《中华民国宪法》(1947年)第90条规定:“监察院为国家最高监察机关”。

   建议:在宪法“监察委员会”一节中用专条规定:“中华人民共和国监察委员会是国家的监察机关。”

  

   二、“监察委员会”的地位

   即监察委员会在国家政权组织形式中的位置,在我国的人民代表大会制度下,主要是它与同级人民代表大会的关系。

   监察机关“由同级人民代表大会产生,对它负责,受它监督”,应在“总纲”关于政体的条文中做出规定,此处不必重复;[10]监察机关受全国人民代表大会常务委员会“监督”也应规定在“国家机构”一章的第一节“全国人民代表大会”的第67条中,这里也不必重复。[11]因此本节关于接受人大监督的内容应主要是规定监察委员会向同级人大及其常委会“报告工作”,这是对前面两个条款的细化和落实,前两个条款是规定人大应当监督,本条款是规定人大怎么监督,“报告工作”是其监督的具体形式。

   全国人大常委会关于在三地设立监察委员会的《决定》中,只是规定“监察委员会对本级人民代表大会及其常务委员会和上一级监察委员会负责,并接受监督”,并没有提“报告工作”,但学界普遍认为,被监督机关向人大及其常委会报告工作是人大最基本的监督形式,如果只是笼统地规定对人大“负责”、受人大“监督”,不向人大“报告工作”,则人大的监督权很容易成为一句空话。[12]监察委员会如果像中央军委一样完全不向人大报告工作、也不接受人大质询,将有违人民代表大会制度所确认的“议会至上”体制,也不符合“把权力关进制度笼子里”的权力监督理论。[13]

   依照现行宪法,国务院向人大“报告工作”没有规定在“全国人民代表大会”一节,而是放在其后的“国务院”一节中;因此,监察委员会向人大“报告工作”也宜规定在“监察委员会”一节有关的条文里,而不必规定在“全国人民代表大会”一节中。但与“国务院”一节将该条放在该节的最后应有所不同,[14]建议将该条放在“监察委员会”一节的前面,即在该节第1条(性质)之后,作为第2条规定监察委员会的“地位”。

   至于人大代表对监察委员会是否应有质询权?答案应当是肯定的,质询与报告工作一样都是人大监督其他国家机关工作的重要手段,报告工作是全面的、定期的监督,但也容易成为泛泛的监督;质询一般是专门的、临时发起的监督,往往是针对具体问题进行的深入调查。如果不向人大报告工作,人大对被监督对象的整体工作就难以有基本的了解;如果没有质询,人大对被监督对象的某些具体工作就难以深入追究,如果既没有报告工作也没有质询,人大的监督权就形同虚设。

   但质询权应规定在第一节“全国人民代表大会”中(而不是“监察委员会”一节里),宪法第73条规定:“全国人民代表大会代表在全国人民代表大会开会期间,全国人民代表大会常务委员会组成人员在常务委员会开会期间,有权依照法律规定的程序提出对国务院或者国务院各部、各委员会的质询案。受质询的机关必须负责答复。”应在“国务院或者国务院各部、各委员会”后增加“最高人民监察委员会”。这里的问题是,人大代表的质询对象是否还应包括监察委员会下属的各部门?即在这一点上是否应有别于国务院?一种方案是监察委员会与国务院有所区别,即只有监察委员会(而不包括监察委员会的各部门)应受人大代表的质询,因为国务院作为中央人民政府在地位上虽与其他国家机关平行,但其行政权的特点使其职权范围最宽,工作量最大,因而应当受到人大最多、最严格的监督,为此不仅“国务院”应接受人大代表的质询,而且“国务院各部、各委员会”也应接受其质询;但监察委员会作为一个监督机关,职能相对国务院较为单一,因此即使需要对监察委员会内部的有关部门进行质询,也可以通过对监察委员会提出质询来实现。另一种方案是,质询权既可以针对监察委员会,也可以针对监察委员会内部的各部门,使人大对监察机关的质询能够更深入,以弥补监察权受监督不足的缺憾;这样规定的另一个理由是,对于不熟悉、不习惯质询制度的国人,质询先从较低级别的部门开始会相对比较容易。[15]

   此外《监督法》规定的人大常委会的执法检查、特定问题的调查等监督形式也应适用于对监察委员会的监督。

   建议:在宪法“监察委员会”一节中用专条明确规定:“各级监察委员会对同级人民代表大会负责并报告工作;在同级人民代表大会闭会期间,对同级人民代表大会常务委员会负责并报告工作。”

  

   三、“监察委员会”的组织体系

   关于监察委员会的组织体系,有三个问题值得探讨。

   (一)监察委员会内部的纵向关系是“领导”关系还是“监督”关系

   监察委员会具有独立性,但总体上看它更像检察系统那样是对外的独立,[16]而不是像法院系统那样在内部每个法院甚至每个法官也有独立性,即下级法院独立于上级法院。[17]监察委员会的调查权类似于公安机关的侦查权,它不是像法院那样“审理”案件,而只是“调查”案件;其处置权的形式基本上是行政处分性质的;监察委员会脱胎于党政部门(政府的监察部和党内的纪委),其工作运行状态基本上是行政性的。因此在组织体系方面,监察委员会应该像检察系统那样保留内部上下级之间的服从性,即上级监察委员会“领导”(而不是“监督”)下级监察委员会。

   (二)是否需要设置军事监察委员会等专门监察委员会?

   依据我国宪法第124、130条,在法院、检察院系统内设有专门法院和专门检察院,那么在监察委员会内部,是否有必要也设立专门监察委员会?

   专门人民法院、专门人民检察院是在特定部门设置的审判机关、检察机关,它们不受理一般的民刑、经济案件,而是只受理与所设立的法院、检察院有关的专门案件。[18]1979年制定的《法院组织法》列举的专门法院包括“军事法院、铁路运输法院、水上运输法院、森林法院、其他专门法院”(第2条第4款);同时制定的《检察院组织法》列举的专门检察院包括“军事检察院、铁路运输检察院、水上运输检察院、其他专门检察院”(第2条第4款)。关于专门法院和检察院的组织和职权,两院组织法规定由全国人大常委会另行规定,但这个另行规定一直没有出台。

其一,关于军事监察委员会的设置。由于军队系统的独立性,中央军委以下的军事机关与地方机关没有关系,如省军区不是由省人大产生,也不需向省人大负责和报告工作;同理,省军区的有关军职人员也不可能接受省监察委员会的监察,因此在监察委员会内部设立军事监察委员会是必要的。据监察部副部长肖培介绍,监察委员会的监察范围包括六大类人员,[19]其中没有军事机关的工作人员。而在中纪委的打虎行动中,十八大以来落马的“军中大老虎”(副军级及以上)人数截至2016年12月,(点击此处阅读下一页)

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文章来源:《中国法律评论》2017年第6期
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