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陈潭:社会转型与政策创新

更新时间:2006-08-17 07:28:59
作者: 陈潭 (进入专栏)  

  

  [摘 要]公共政策是人类面对日益复杂的公共事务所诞生的公共管理工具,是科学技术发展与社会进步相交融的人类知识结晶。公共政策的过程性与动态性特点要求公共政策必须顺应时代的变化作出相应的调整和革新,做好公共政策的优化与组合,否则只能阻碍时代的发展和社会的进步。由此,面对大转型的社会变革时代公共政策必须作出回应。本文以人事档案制度为例,说明在社会转型过程当中公共政策所存在的“二元性”不适应问题及其原因,并进一步指出公共政策创新的路径选择。作者认为,作为公共管理工具的公共政策是否具有回应性是社会转型增量函数当中的重要变量。

  [关键词]社会转型 公共政策创新 回应型政策 人事档案制度

  

  社会型态与公共政策范式

  

  在社会的发展过程中,我们可以按照社会的秩序状况简单地把社会型态划分为常态社会和非常态社会。一般来说,常态社会表征为制度规范、社会理性、政局稳定、生活有序,非常态社会表征为制度混沌、社会病态、问题丛生、生活无序。为此,为了巩固公共权力机构的权威地位和建构良性的社会秩序,不同型态的社会类型要求不同的“宏观性”公共物品。比如,针对常态型社会所对应的相对正态的公共事务就必然需要维护型公共政策,也必然要求常规性的、程序化的公共管理;与此相反,针对非常态型社会所对应的相对病态的公共事务就必然需要回应型公共政策,也必然要求非程序化的公共管理或危机管理(见表1)。当然,这种“两分法”不是截然对立的,比如常态社会亦存在纷繁复杂的公共事务,也需要回应型政策和危机管理,且在一定的时间段比较突出,如美国的“911事件”、中国的SARS危机等,只不过相对于非常态社会而言它所表露的显度、频率、强度较轻较少而已。同时,我们发现一个社会并非只是“静止地”存在仅有的两种社会型态,还存在着一种介于两者之间的既不是完全意义上的常态、也不是完全意义上的非常态的“过渡”型态,即通常所谓的“转型社会”。1其实,转型社会是隐含的、必需的社会型态形式,任何社会变迁都无法摆脱这一阶段。

  

  根据常态与非常态性质不同的社会型态,我们可以发现转型社会可能存在四种转换形态2,即非常态到常态的过渡类型(A类)、常态到非常态的过渡类型(B类)、常态到常态的过渡类型(C类)、非常态到非常态的过渡类型(D类)(见图1)。例如,从旧民主主义革命到新民主主义革命的胜利、从军阀割据到国家统一、从殖民半殖民到国家独立等弱势转换成强势、负态转换成正态就属于A类转型形态;从强大无比的封建王朝到衰败破落的殖民半殖民,从国家独立、民族团结到任人宰割、民族分裂等诸如此类强势转换成弱势、正态转换成负态就属于B类转型形态;依此类推,由一种强势形态转换成另一种强势形态或从一种正态转换成另一种正态就属于C类转型形态,由一种弱势形态转变成另一种弱势形态或从一种负态转换成另一种负态就属于D类转型形态。相比较而言,A、B两类属于重度转型,C、D两类属于轻度转型,它们所引发的社会振动幅度显然不一样。从四种形态来看,B、D是公众最不愿意看到和接受的,而公众经常讨论的也就是A、C两类。那么,在正常时期的转型社会通常指的就是C类,即在良好的统治秩序下社会形态从一种正态转换成另外一种正态。一般而言,这种转换形态基本上涉及体制的转轨、制度的变迁、观念的变更,而不涉及“伤筋动骨”颠覆式的政权更替,可以说是一种理性的、“规则”的形态变换。

  非常态――――→常态(A)

  常态――――→非常态(B)

  常态―――――→常态(C)

  非常态―――→非常态(D)

  图1 转型社会的不同转换形态

  不同的社会型态需要不同的公共政策范式。比如,按照上述宏观性公共物品的供给方式,常态社会更多地需要维护型公共政策范式,那就是根据社会公共事务的正常要求通过公共政策工具开展维护性的常规化管理;而非常态社会更多地需要回应型公共政策范式,那就是针对复杂多变的公共事务通过公共政策工具进行回应性的非程序化管理。因此,维护型政策范式与回应型政策范式是“有机社会”当中两种常见的公共政策范式。根据著名政策科学家叶海卡•德洛尔(Yehezkel Dror)提出的三种公共政策制定类型,即“繁荣时期的政策制定”、“严重逆境中的政策制定”和“巨大灾难形势下的政策制定”,1我们也可以推导出社会共同体所存在的三种公共政策范式:顺境型政策范式、逆境型政策范式和危机型政策范式。国内学者胡宁生教授依据诺内特•塞尔兹尼克《转变中的法律与社会》对法律范式所进行的一般性划分而把公共政策范式区分为压制型政策范式、自治型政策范式、回应型政策范式三种类型2(这里需要说明的是,公共政策一般表现为“准法律”,重大的、稳定的、成熟的公共政策会转化成法律,因而法律范式与政策范式从一定程度上讲是一致的)。德洛尔、塞尔兹尼克以及胡宁生的著述对于我们理解公共政策范式类型提供了积极的理论思考和有用的学术支持,对转型社会的公共政策范式形态提供了适当的类型参照。但不管依据什么样的标准对公共政策范式进行解构,无论是德洛尔的“社会具体情境”,还是塞尔兹尼克的“公共治理方式”,都可回归到“维护型”与“回应型”这两种基本的范式类型当中来。

  那么,转型社会的公共政策范式又如何呢?从一种常态过渡到另一种常态所谓“规则”的社会转型,与其他相对“非规则”的社会转型一样,裂痕、冲突、对抗都是在所难免的。为了维护“安定团结”的局面,公共权力机构一方面通过传统公共政策范式去维系社会原有格局,另一方面又急欲寻找新的公共政策范式去弥合新出现的“缝隙”以及“非对称”的社会状况,因而不可避免地出现范式守护、范式冲突和范式叠加,所谓的“双轨制”就是这一阶段的特色产物。作者认为,转型社会的公共政策范式基本上呈现为“维护型+回应型”的所谓“双轨制”二元型政策范式。这种范式表明:(1)人们留恋既存的社会型态,希望维持原有利益格局,不到万不得已不会进行风险性制度转换,因而“政策格式”表征为信息垄断、决策单一、沟通阻滞、执行刚性;(2)随着新的事物、新的情况不断地出现,旧的平衡慢慢打破,旧有格局发生重大变化,此时的“政策格式”表征为主体分化、信息失衡、执行无序、效率缺失;(3)在社会“混沌”状态越来越明显的情形下,政策受益者与政策受损者分化严重,受益者既希望享有原有格局所得的既成政策利益,又希望在转型中获得更多的政策收益,因而期冀享受政策“双轨制”的“差价”好处以及由此带来的财富、权力、声望等更多资源;(4)在“制度阻隔”愈来愈严重的情况下,新型的、理性的制度秩序安排成为政策议程,由“政策断裂”走向政策均衡,突破政策双轨制“瓶颈”已经必不可少,公共政策创新成为可能,渐进式增量改革成为理想的路径选择,公共政策的回应力显得特别重要。

  

  社会转型与公共政策困顿

  

  对社会转型作出研究的主要集中于社会学学者,而经济学学者则偏向于从“过渡”或“转轨”来表达社会的转型1。在学者们的学术视野中,“过渡”或“转轨”的涵义基本上描述的是从一种制度安排转变到另一种制度安排、从一种实践模式转变到另一种实践模式。根据经济学家科勒德克的估计,目前已有35个国家、占世界1/4的人口,被卷入了这场转轨变革中2。经济学家科尔奈(J.Kornai)对这种转轨经济的趋势作了概要性的论述,他认为转轨经济的趋势主要有市场化、私营部门的发展、宏观非均衡的再生产、一个立宪政体的发展、民主制度的发展、民族团体的重新定义、福利提高中的不公平等七种3。科尔奈所预测和描述的这些趋势很好地说明了社会转型的基本特点,其中也蕴含着社会转型中旧体制与新体制的冲突与融合,反映了转型国家在社会发展过程当中的非静止与非均衡状况。众所周知,中国的社会转型主要体现为计划经济体制向市场经济体转的转轨,因而在社会主义和市场经济之间形成了相互渗透和相互制约的复杂关系。我们可以看到,中国的市场经济过渡是在社会主义宪法制度的基础之上进行的,这样就规定了市场化的可能性边界和一般约束条件;同时,现实的社会主义是建立在市场经济基础上的,市场经济会反过来推动政策、法律和制度的一些变化。经济学学者张宇认为,当代中国社会转型最重要的特征和最深刻的意义在于,它把市场化、工业化和社会主义制度的改革三重重大的社会转型浓缩在了同一个历史时代,在工业化与社会主义宪法制度双重约束下推进市场化4。

  由于“可能性边界”与“一般约束条件”的存在,也由于制度环境的非确定性与不可预测性,在由计划模式(旧体制)转为市场模式(新体制)的过程中不可避免地会出现政策困顿与制度失范,“转移性制度效益缺失”、“二元治理”、“时空错位”等现象就是例证。所谓“转移性制度效益缺失”指的是原有的公共政策与其他制度形态随着政策或制度语境的变换而遭遇“侵蚀”乃至于“失语”,比如计划时期的粮食供给制度和原有完善的“从摇篮到坟墓”的社会保障制度等。同时,新的政策或制度出台刚开始由于固有阻力或动员不力等原因也使政策转移产生低效或无效,比如农村费改税政策的最初推行等等。所谓“二元治理”指的是在同一时空条件下同时使用计划与市场的两种资源配置方式和公共治理模式,即如上述所言的公共政策“双轨制”二元化现象——新老结合、并行不轨,比如高等教育政策中的公费(计划内)与自费(计划外)的区别、价格政策中的“指标”(计划价)与“黑市”(市场价)的差异、开放政策中的特区与非特区的设置以及“城乡分治,一国两策”1的现状等等。所谓“时空错位”指的是政策环境已经发生了改变而政策文本却固守不变,此所谓“语境的转换与文本的固化”现象,因而导致了公共政策时间与空间上的相对不一致,也说明了公共政策的惰性、刚性与不适应性的事实存在,比如户籍制度、人事档案制度等等。这里,我们以人事档案制度为例理解社会转型时期公共政策的是如何存在困境的。

  人事档案制度最初开始于延安时期,是为了适应党对干部的考核而设立的,1949年中华人民共和国成立后得以全面推广。最初的人事档案不仅是一个人的履历记录,而且还是政治生涯的体现。后来,纸质的人事档案的功能不断地放大,成为了人们出国、升学、评职称、调动、晋升、结婚、生育等方面的“人生硬件”。无可否认,传统人事档案制度作为公共管理的载体与凭证,在计划体制时期对于国家安全、官吏管理、社会保障等方面发挥了不可替代的功能与作用。具体说来,人事档案的作用体现在:首先,人事档案是历史地、全面地了解一个人的必要手段,是人事工作不可缺少的重要工具;其次,人事档案是确定和澄清个人有关问题以及进行正常的政治审查的凭证;再次,人事档案是研究和撰写各类历史、传记的珍贵资料。2但随着改革开放政策的实施和市场经济体制的建立,传统人事档案制度的弊端亦显露无疑:

  第一,设置“人才壁垒”,限制了人力资本的合理流动,降低了人力资源的开发度。一个社会真正的发展在于积极地、最大限度地开发人力资源,马克思在《资本论》中曾经说过“资本只有在流通中才能增值”,人力资本也是如此。在一个人力资源还相当稀缺的国度里,过度的“人才壁垒”只能妨碍个人自由、经济繁荣和社会发展。同时,这种“人才壁垒”也造成了人力资源的“显性浪费”和“隐性浪费”,把一些适合承担某些职位的人予以排斥,将一些不适合的人去承担这些职位;把愿意承担某些职位的人予以排斥,而将那些“身在曹营心在汉”的人强力留住。因而,单位制下“粗工”、“窝工”、“怠工”的现象在所难免,工作效率、制度效益低下也在情理之中。

  第二,实施“行政控制”,强化了行政的随意性,传统人事档案制度成为某些领导压人、整人的操作手段,是典型的“人治行政”。人事部门只管人不管事,在管人当中全凭主管领导的偏好进行人事鉴定,而对“单位人”的品行和工作鉴定处于极度的信息不对称状态之中——许多人也许一辈子也不知道他的档案到底有些什么内容。把不称职者写成称职,把称职者写成不称职,更有甚者把人家档案中的“不清白”拿来说事,因此档案也被神圣化为权威的权力符号,成为操纵别人的手段。本来属于公权力领域的事情硬要变成私权力,而对于“单位人”来说便是公权力严重侵犯私权利。(点击此处阅读下一页)

本文责编:zhangchao
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