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高秦伟:分享经济的创新与政府规制的应对

更新时间:2017-12-13 00:13:41
作者: 高秦伟  

   摘要:  创新是人类社会的永恒主题,意味着将新知识适用于产业发展,亦可能引发市场、社会结构的重大变革。目前以分享经济为代表的创新实践受到了普遍关注,在带来诸多益处的同时,也对政府规制产生了挑战。为了使规制与创新能够尽量保持同步,政府要在充分了解创新特征的基础之上,处理好是否规制、何时规制、规制方式的选择、规制时限的设定以及规制实施效果的评价等问题,从而实现创新和规制的良性互动。在规制应对层面,除应该发挥自我规制的作用外,政府要发展试验性规制的理念,只有这样才能找到促进创新和保护公众安全的平衡点,才能形成多元参与、合作有序的规制和治理体系。

   关键词:  分享经济;创新;政府规制;自我规制;实验性规制

  

引言

  

   近些年来,以分享经济[1]为代表的创新普遍受到学界和实务界的关注。根据国内学者的梳理分析,认为分享是人类的天性,自古有之。[2]之所以最近几年备受青睐,主要的原因在于此前存在的分享经济及其现象并不具备如今的含义。一般认为,“作为一种新兴的商业模式,分享经济是指供需双方依托于移动互联网共享平台,将闲置资源的提供者与需求者进行匹配,形成实现互利共赢的局面。”[3]或者认为分享经济是指利用互联网等现代信息技术整合、分享海量的分散化闲置资源、满足多样化需求的经济活动总和。[4]由此可见,分享经济是信息技术革命发展到一定阶段后出现的新型经济形态,是连接供需的优化的资源配置方式,是适应网络和信息社会发展的创新型理念与实践。而从法学视角来看,分享经济的创新必然会给政府规制、社会治理带来更多的挑战。基于此的判断是:创新对于经济社会发展意义重大,不过,完全未予以规制的科技进步亦将引发公众的担心和恐慌;实践同时证明,某项产业过分依赖自我规制也会引发失败,[5]而过度或者不够成熟的政府规制则会抑制创新。

   进而,当我们研究分享经济、科技进步时,哪些究竟可以被称为“创新”并值得肯定?未受到许可的创新行为可否受到既有规则的规制?刚刚颁行的新型规制是否还会更加促进分享经济业态的新发展?而且,在未来一段时间内,以纳米技术、生物技术、机器人研发、信息和通讯技术、应用认知科学等为代表的创新活动将不断涌现。这些追问亦将如影随形、亟须解决。然而长期以来,法律和规制在应对创新的变迁进程中,显得有些难以为继,有时甚至成为阻碍创新的羁絆。纵观历史发展,无论是规范层面还是实践层面,创新和规制之间总是存在着一定的差距,即使有时有些规制会适应创新发展并持续促进创新,但更多的情形则相反,严重时有些规制可能使创新的步伐停止或者放缓。如何让规制和创新同步前行,以及如何合理解决前述这些疑惑都是我们需要深入探讨的课题,其也成为当前和未来一段时间中国经济社会发展中重要的法治难题。如果解决得当,有可能实现政府、市场、社会关系的合理定位,甚至可能会引发中国治理与法治体系的变革。基于此,本文以分享经济的实践为例,指出分享经济形态下的创新既体现为技术、经济层面的创新,也体现为社会层面的创新。接着探讨创新与规制的互动关系,认为政府规制有必要从是否介入、何时介入、时限设定、方式选择、实施措施等全过程加以考量,才能够实现相应的目标。最后则探讨当面对科技进步、创新等现象时,社会各种主体如何应对并实现合作治理,企业如何展开自我规制,政府应该如何展开实验性规制。本文试图为未来的政府规制提供一种可行的思路,进而确保其能够在保障公众的健康、安全和环境利益的同时,又能够持续促进创新。

  

一、分享经济的创新及其规制面临的难题

  

   (一)分享经济的创新

   创新是人类的本质体现,人类的历史就是不断持续创新的历史。众所周知,尤其是过去几十年,各种经济社会和技术创新均在实质上改进了人们的生活质量,增强了市场产品的多样性、数量和安全性特征。而如今,创新更是成为全球诸国热议的话题,包括中国在内的世界各国均在国家政策层面提出了推进创新的战略举措,意在凭借创新,推动经济社会发展,加速国家现代化进程。[6]近些年来,正因为互联网和信息通讯技术的快速发展和以云计算、大数据、宽带网络、智能终端等为代表的新技术的应用,导致全球分享经济进入高速扩张期,从一个城市开始,扩展到地区、国家,最终演变成为分享的世界。从交通、金融、住宿开始,餐饮、物流、教育、医疗逐渐介入,并朝着农业、城市治理等诸多领域扩张。诸如此类的市场交易行为,由滴滴、优步(Uber)、爱彼迎(Airbnb)等互联网平台企业提供着真实世界的类似服务,使得人们断言未来一切皆有可能得以分享和共享。[7]分享经济实践中,特别值得关注的是这些先前并不存在的互联网平台企业,作为创新,其首先起到了身份识别、需求和供给汇聚整合的功能。通过互联网归集信息,降低了信息不对称所产生的风险和交易成本的问题。其次,互联网交易平台企业利用技术解决了交易的协调问题,使得交易双方具有高度的匹配性。精确定位、即时监测、数据化评级等技术可以让供需双方的交易更加可靠、便捷。另外,现实世界中由于城镇化加速、日趋严重的贫富差距等现象、2008年金融危机的影响、环保理念的传播等也是分享经济产生和创新发展的重要因素。同时,分享经济的动力也有来自人类包括分享、合作、仁慈、个人选择等原初和本质的一些特性。基于信誉资本,全球业已创建了积极、正面的大众合作性消费模式,从而衍生成为一种社会价值不断得以增长的新模式。

   同时,分享经济的创新还在于互联网赋权于普通公众并让他们能够自由地创造出各种服务、产品,[8]因而可以认为分享经济并不是传统的自上而下的创新模式,而是来自底层的需求,导致任何个体与组织均可以参与消费、交易,或者以新的方式谋生的形态。之所以说是创新的方式,首先,相比于传统经济模式,消费并非仅仅以自己占有的形式来展开,而是通过协议获取使用某种产品或者服务,分享可以满足人类源源不断的需求。其次,传统经济模式下,就业是谋生的重要形态,为此尤其是政府必须创造更多的就业机会满足人们的生活和生存需求。但在分享经济模式下,公众对于就业机会的创造者不再具有强烈的期待,公众亦在为自己创造机会。个人、企业、营利、非营利等因素相互交融,导致经济社会新的发展模式不断涌现。最后,传统交易更多地依赖于货币,而分享经济则还可以依赖人力资源、技术、有形资产等方式展开交易,信任与合作之意自不待言。

   (二)规制面临的难题

   从以上的分析来看,分享经济的创新基本上体现了创新本身所具有的诸多特征,如不确定性,分享经济未来走向如何,仍然存在着许多不可知的情况;网络与信息技术发展不断,新颖的东西亦随时出现,对于创新者本身而言亦是充满了许多的未知数。[9]同时,创新本身颇具复杂性,严重的情形是引发了传统产业和新兴产业之间的不公平竞争,更可能导致对消费者保护产生困境。此外,当创新的不确定性与复杂性交织在一起时,本身是否需要规制更加难以判断。[10]此外,分享经济的创新具有临时性和弹性等特征。网络与信息技术中有所谓“摩尔定律”,系指此类技术进步迅速,约隔18至24个月便有新的产品或者性能改进,[11]更导致政府规制在介入时面临着诸多的难题。[12]具体层面的问题例如,目前许多传统的法律关系定位发生了混淆,雇员与雇主、房东与租户、商人与投资者、制造商和消费者等等呈现相互融合的态势,同时法律关系中的主体也呈多元化趋势(在线短租涉及户主、租客、邻居、规制者等多方主体);再如,如今人们行为的动机较为复杂,有基于个体需要,有商业需要,也有慈善需要,同样也令交易方式复杂,法律难以预测和应对。宏观层面的问题则是新旧经济形态的冲突导致社会处于一种不确定状态。有学者将这种情况称为“规制的崩溃”(regulatory disruption),系指创新破坏了既有规制框架,规制无法与创新同时并进,[13]致使规制者陷于两难困境:一方面,人们认识到分享经济中的科技进步和创新不能够被过时、迟延、过度的规制所抑制;另一方面,要及时、充分保障消费者在接受分享经济提供服务时的安全性。事实上,这种困境远比我们所看到的实际情况更为复杂得多,以中国为例,虽然相关部门目前已对网络约车、网络贷款等行为作出规制,然而许多领域中的分享实践尚未得以及时应对(如在线短租、私人厨房、互联网医疗等),诸多的具体实施问题依然未能得到有效、合理解决。所有这些问题的核心在于规制者如何处理好创新和规制的互动关系。


二、创新和规制的互动关系


   就分享经济的创新实践而言,各国在经历了任由其发展、新旧产业冲突甚至罢工、游行、诉讼之后,进而才从观望、禁止、犹疑转向明确支持的态度。是否规制、何时规制并无统一的章法,而且目前仍有许多分享经济领域处于未规制状态,许多现象是否属于分享经济形态本身也存在争议。但从规制和创新之间的互动实践来看,许多创新会因确定的、及时与合理的规制而更加具有活力。而对于如何规制的问题,各国大致有两种做法:一是主张分享经济实践和传统经济模式并无二致,应该受到既有规制的拘束;二是主张分享经济的实践不同于传统经济模式,无法纳入既有的规制框架,因此主张建立新的规制。对此也有两种做法:一是修订既有规制,以旧纳新;二是完全创建新的规制。就本质而言,这些不同的实践体现了规制者对创新行为的定位以及对传统规制方式的反思。在中国,传统的规制体系是以集权、层级管理为主,注重事前许可,与分享经济所呈现的网络化、扁平化、跨区域、跨行业的特征有所冲突。2015年10月交通运输部曾拟对网络约租车进行规制,基本上依然沿袭了旧有的以行政许可为主要规制工具的思路,[14]虽然名为“新规则”,但事实上套用的是对出租汽车的规制方式,结果招致批评之声甚多。两相比对,2016年7月再次颁布的新规在理念上有所改变。不过,新规则及地方落实的效果仍然有待进一步观察,问题的关键点仍然在于如何对待新旧产业、如何理解创新的特征,以及创新和规制的互动关系层面。

虽然创新和规制之间关系复杂,但是互动关系大致可以总结为三种类型:第一类是规制可能阻碍创新,原因主要在于规制对创新施加了过度的负担。[15]尤其是行政许可或者对产业的其他准入要求,或者基于风险预防的原因,认为新兴产品具有潜在风险而不得运营。创新因此受挫甚至停息,即使该规制的出发点是为了鼓励创新。第二类是规制会促进创新,且两者实现了互动。如以科学合理的规制授权企业开发新型产品,并在创新过程中与时倶进地调整规制,使得规制不迟延、不过时、不过度。第三类是规制对创新并无直接的影响,此种规制有可能是冗余的规制,应予以及时清理。当然,创新和规制的关系相当复杂,会因不同领域、产业而有所差异。即使是在分享经济领域,分析交通产业、医疗产业中创新和规制关系时考量的因素也不尽相同,每个产业中的内生变量各有特点,与规制发生作用的方式也因此有所区别。就目前而言,学界除了在金融规制、知识产权、竞争法等领域略有涉及之外,[16]从行政法学的视角探讨创新的文献并不多见。对于中国而言,中央政府自2013年以来实施“简政放权、放管结合、优化服务”的政策,(点击此处阅读下一页)


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本文责编:陈冬冬
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