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郭修江:监督权力,保护权利,实质化解行政争议

——以行政诉讼法立法目的为导向的行政案件审判思路

更新时间:2017-12-07 00:18:08
作者: 郭修江  

   摘要:  在审理行政案件的过程中,要按照行政诉讼法的规定,对被诉行政行为的合法性进行全面审查、不受原告诉讼请求和理由的限制;在此基础上,依法充分保护公民、法人和其他组织的合法权益,让受到被诉行政行为侵害的合法权益得到切实的补偿或赔偿;在审理和裁判过程中,要选择最有利于纠纷解决的审理和裁判方式,实质化解行政争议。

   关键词:  化解行政争议 保护公民权利 监督依法行政

  

   修改后的《中华人民共和国行政诉讼法》(以下简称“行政诉讼法”)第1条[1]确立了行政诉讼法的三大立法目的:解决行政争议、保护公民权利和监督依法行政。如何在监督权力、保护权利、化解争议三者之间找到平衡点,让三个目的有机结合,同时在每一个行政案件中得到实现,这是司法实践最难以把握的问题。

  

一、监督行政机关依法行政为基础

  

   (一)坚持合法性审查原则不动摇

   行政诉讼法之所以能够从民事诉讼法中分离出来,成为一个独立的诉讼制度,核心是行政诉讼肩负着监督行政机关依法行政的重任。修改后的行政诉讼法不仅在行政诉讼法的目的中进一步强调监督行政机关依法行政,同时在总则的基本原则部分,继续坚持和强化合法性审查原则。[2]合法性审查原则是所有行政案件、贯穿行政诉讼全过程的基本原则。人民法院审理每一起行政案件,都要全方位贯彻执行合法性审查原则。修法过程中,有人主张取消合法性审查原则,只有撤销之诉适用合法性审查原则,其他类型的行政诉讼不适用,该观点最终未被立法机关采纳。

   应当注意的是,行政诉讼法规定的监督是全方位的监督,不受原告诉讼请求和理由的限制。一旦被诉行政行为确定之后,人民法院对被诉行政行为的审查是全面的、彻底的,不仅要对原告提出质疑的部分进行审查,对原告未提出质疑的部分也要进行审查,发现被诉行政行为的合法性存在问题,原告坚持不提异议的,人民法院要主动审查并予以指正。之所以如此,是因为行政诉讼的对象被诉行政行为原则上都直接与国家利益、公共利益相联系。即便是在民事诉讼中,如果涉及国家利益、公共利益、他人合法权益的,人民法院也要全面审查,不受原告诉讼请求和理由的限制。因此,行政诉讼中全面审查被诉行政行为的合法性原则,与民事诉讼法规定是相通的,两者并不存在矛盾,只是民事诉讼中的例外规定,在行政诉讼中成为普遍原则而已。

   (二)明确被诉行政行为是行政审判的第一要务

   行政诉讼区别于民事诉讼的本质特征是,行政诉讼在解决争议保护合法权益的同时,还肩负着对被诉行政行为合法性的监督职能。行政诉讼的所有活动都须紧紧围绕着被诉行政行为的合法性展开。离开被诉行政行为,行政诉讼将失去目标和方向。因此,行政诉讼的第一要务是明确被诉行政行为。从行政诉讼的立案条件开始,就离不开被诉行政行为。起诉人提起行政诉讼的法定条件之一是,要有明确的诉讼请求和事实根据。在行政诉讼中,什么是明确的诉讼请求?就是要有明确的被诉行政行为。只有明确被诉行政行为之后,才谈得上原告资格、被告适格、诉讼请求和事实根据、受案范围、管辖、是否超过起诉期限、是否属于复议前置的案件等一系列起诉条件问题。明确被诉行政行为,是行政诉讼程序的起点,也是裁判的终点,判决结果必须对被诉行政行为的合法性做出评判。例如,征收土地是一个系列行政行为,包括市政府请示征地的报告、省政府的征地批复、发布征收公告和征收补偿方案公告、征收补偿决定或协议、强制搬迁等一系列行政行为。当事人笼统以征收土地行为为被诉行政行为,人民法院无法对相关起诉条件进行审查。在此情形下,人民法院应当按照《行政诉讼法》第51条[3]的规定,对当事人给予指导和释明,并一次性告知当事人需要补正的内容。经指导和释明,当事人仍不能明确被诉行政行为的,人民法院可以以诉讼请求不明确为由,裁定不予立案或驳回起诉。类似的情形还有国有土地上房屋征收行为,这个行为也是一个系列行为,包含征收之前的公共利益项目的立项审批、用地批复、规划审批、违法建筑和临时建筑的甄别,以及征收决定和征收补偿方案、征收补偿决定或协议、违法强制拆除等许多行政行为。行政协议行为同样是一个系列行政行为,包含签订协议行为、不依法履行或未按约定履行协议行为、单方解除协议行为、单方变更协议行为等。当事人对此类系列行政行为笼统提起行政诉讼的,属于被诉行政行为不明确的情形,一审时需要法官履行指导和释明义务,由起诉人明确被诉行政行为。

   (三)全面审查被诉行政行为的合法性

   人民法院审理行政案件,与民事案件的审理最大的不同在于全面审查被诉行政行为的合法性,不受原告诉讼请求和理由的限制。所谓全面审查,就是指一旦确定被诉行政行为案件受理后,人民法院要围绕被诉行政行为合法性的所有要件,进行全方位的审查,不受原告诉讼请求和理由的限制。人民法院应当根据《行政诉讼法》第70条的规定,[4]并结合被诉行政行为应当适用的相关法律、法规的具体条文,对被诉行政行为认定事实的主要证据是否充分,适用法律、法规、规章以及其他规范性文件是否正确,是否违反法定程序或者违反正当程序原则,是否超越职权,是否存在滥用职权或者明显不当的情形等,进行逐一、全面审查,不得发现被诉行政行为一处违法,就终结案件的审理程序,判决撤销被诉行政行为。通过审理发现被诉行政行为存在的所有违法问题并予以指出。行政审判的结果,不仅是要让行政机关知道被诉行政行为错在哪,有哪些错误,还要尽可能让行政机关知道为什么错,今后怎样做才是合法正确的,以此达到监督、引导行政机关依法行政的目的。

   应当注意的是,全面审查被诉行政行为合法性,是法官审理行政案件心中的一条主线,在审理所有行政案件过程中,并非要对被诉行政行为合法性构成要件的所有方面,事无巨细都审一遍,也不需要在裁判文书中对各个要件都予以论述。实际审理案件过程中,应当结合案件实际,主要针对当事人各方争议的、与被诉行政行为合法性相关联的焦点问题,展开法庭调查和法庭辩论;对于各方无争议,且明显不存在违法情形的相关要件,无需进行审理和评判。相反,对于与被诉行政行为合法性相关联,当事人各方未提出异议,经法官审查认为可能存在违法的要素,则应当通过指导和释明,将其纳入争议焦点进行审理。若经指导和释明,当事人仍不愿纳入争议焦点的,则法官应当依职权主动审查,庭审中要求负有举证义务的一方举证证明,请另一方质证、辩驳,并在裁判文书中予以详细阐述。

  

二、保护公民、法人和其他组织合法权益为底线


   行政诉讼说到底还是一个利益之诉。原告起诉的目的根本上是为让被违法行政行为侵犯的合法权益得到恢复、救济。从这个角度讲,监督行政机关依法行政仅仅是行政诉讼的手段。在完成对被诉行政行为合法性审查、监督职责后,行政审判需要考虑的第二个问题就是要尽可能使原告一方受到损害的合法权益得以恢复和救济。公民、法人和其他组织的合法权益包含两个方面:一是行政行为过程中的程序性权利,二是实体上的合法权益。程序性权利的保护,包含在对被诉行政行为合法性审查的监督目的中。行政程序中没有给予当事人陈述、申辩等程序性权利的,属于行政行为违反法定程序或者违反正当程序原则的情形。因此,程序性权利的保护不在保护公民、法人和其他组织合法权益这一目的中考虑。保护公民、法人和其他组织合法权益目的,仅仅考虑对当事人实体合法权利的保护问题。正因如此,关于保护公民、法人和其他组织合法权益的诉讼目的,涉及的主要问题应当是行政赔偿、行政补偿问题。

   (一)充分保护公民、法人和其他组织的合法权益

   《国家赔偿法》第34、36条[5]对人身权、财产权受到损害的赔偿范围和标准作出明确规定。行政赔偿在赔偿程序上适用行政诉讼法,但在赔偿范围和标准上要适用国家赔偿法的规定。在人身损害赔偿方面,行政赔偿除赔偿医疗费、护理费、误工费、残疾生活辅助具费、康复费、继续治疗费用、丧葬费以及伤残补助金、死亡赔偿金、被扶养人生活费等直接损失予以赔偿外,致人精神损害,造成严重后果的,还应当支付相应的精神损害抚慰金。在财产损害方面,能够恢复原状的恢复原状;不能恢复原状的,按照损害程度给付相应的赔偿金,并返还原物,财产灭失的,给付相应的赔偿金;物品已经拍卖或者变卖的,给付拍卖或者变卖所得的价款,变卖价款明显低于财产价值的,应当按照物品的市场价值给予相应的赔偿金;违法吊销许可证和执照、责令停产停业的,赔偿停产停业期间必要的经常性费用开支;责令返还金钱或者支付款额的,还应当支付银行同期存款利息;造成其他损失,按照直接损失给予赔偿。应当注意的是,国家赔偿法规定的赔偿范围和数额标准,其核心是要通过国家赔偿足以弥补当事人的全部实际损失。只要是属于因违法行政行为造成的当事人合法利益的实际损失,均属于直接损失的范围,人民法院都应当判决行政机关予以赔偿。

   落实行政诉讼法合法权利的保护目的,要注意克服两种错误倾向。一是以国家财力有限为由,对应当赔偿的损失不予赔偿。要克服国家赔偿不同于民事赔偿,应当实行有限赔偿的错误观点。二是以保护公民权利为由,无限制地满足当事人不合理、不合法的赔偿诉求。国家赔偿或者补偿,只能对合法权益受到行政行为侵犯的合理、合法的实际损失予以赔偿或补偿,对于不合理、不合法的赔偿或补偿诉求,人民法院应当坚决不予支持。

   (二)正确理解原告对损失承担举证责任原则

《行政诉讼法》第38条第2款规定,[6]在行政赔偿、行政补偿案件中,原告应当对行政行为造成的损害提供证据。因此,原则上原告应当对损失的大小、多少承担举证责任,如果原告举证不能,应当承担败诉的后果。但是,审判实践中往往会出现,由于被告未经勘验强制拆除原告的房屋,或者未经清点、登记造册强行将原告的物品予以清除,原、被告双方对损失均不能举证的情形。在此情形下,一些法官片面理解行政诉讼法的规定,简单以原告举证不能为由,判决驳回其行政赔偿诉讼请求,这种判决的理由和结果都是不正确的。根据《行政诉讼法》第38条第2款后半句规定,因被告的原因导致原告无法举证的,由被告承担举证责任。行政机关违反法定程序,在强制执行过程中未进行现场勘测,未履行对物品的清点、登记造册法定职责,造成原告举证不能的,应当由被告承担举证责任。由于报告未留下任何能够证明物品损失情况的记录或者其他资料,实际上被告在法庭上也无法举证证明原告的损失究竟有哪些、损失数额有多大。但是,根据生活经验和逻辑推理,原告的财产损失肯定是存在的,在此情形下,法官就不能简单以原、被告均不能举证证明损失大小为名,驳回原告的行政赔偿诉讼请求,而是应当根据《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第54条规定,[7]遵循法官职业道德,运用逻辑推理和生活经验,全面、客观、公正地对原告提出的赔偿请求逐项进行分析判断,通过法官自由心证,合理酌定其损失赔偿数额。例如,被告将原告正在居住的房屋违法予以强制拆除,造成屋内损失无法证明,法官就可以根据原告提出的行政赔偿请求,结合原告家庭收入状况,一项一项进行审查。原则上,原告提出的凡是根据其家庭经济状况和当地群众普通家庭正常生活居住情形下可能会有的各类物品,(点击此处阅读下一页)

本文责编:陈冬冬
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