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马岭:从监察委员会的设立看人民代表大会制度的健全和完善

——兼论宪法“总纲”中政体条文的修改

更新时间:2017-12-04 09:21:33
作者: 马岭 (进入专栏)  

   根据2016 年11 月7 日中共中央办公厅印发的《关于在北京市、山西省、浙江省开展国家监察体制改革试点方案》,第十二届全国人大常委会第二十五次会议于2016年12月25日通过了在北京市、山西省、浙江省及所辖县、市、市辖区设立监察委员会的决定,“监察委员会对本级人民代表大会及其常务委员会和上一级监察委员会负责,并接受监督。”监察委员会“对本级人大及其常委会负责并接受监督”,说明它与人民政府、人民法院、人民检察院处于同等地位,这涉及到人民代表大会制度内部关系的调整,其构成要件增加了新的元素,由原来的“一府两院一委”变成“一府两院两委”,这是我国政治体制改革的重大步骤,需要宪法做出相应的修改——将监察委员会纳入人民代表大会制度之中。这首先要将监察委员会纳入宪法“总纲”关于我国政体的条文规范,其次要在“国家机构”一章中增加“监察委员会”一节,并对其他章节中的有关条文做出相应修正。

   宪法“总纲”第3条第3款规定:“国家行政机关、审判机关、检察机关都由人民代表大会产生,对它负责,受它监督。”人们一般认为,若设立监察委员会,在该款规定的“国家行政机关、审判机关、检察机关”之后增加“监察机关”即可.但如果我们希望借这次修宪之机把宪法的政体规范顺便做一次梳理,对1982年宪法30多年来的实践经验和教训做一个总结,使我国宪法规定的人民代表大会制度进一步完善,则其中的许多问题都还需要做深入探讨。


一、现行宪法关于人民代表大会制度的主体及其内部关系的规定

  

   人民代表大会制的主体包括人大和一府两院,这毋庸置疑。但是否仅仅包括人大和一府两院?国家主席不在人民代表大会制度之中吗?中央军委在人民代表大会制度之外吗?如果通过修宪把监察机关纳入人民代表大会制度,是否同时也应该把国家主席和中央军委纳入其中呢?

   根据现行宪法,人民代表大会制度的内部关系大体有两个层次,一是人大与其他国家机关的上下关系,二是除人大以外的其他国家机关之间的平行关系(如政府和两院的关系、两院之间的关系等)。前者涉及人民代表大会制度的基本格局,因此应在宪法“总纲”关于政体的条文中予以规定,后者在层次上略低一层,且内容庞杂,可放在《国家机构》一章中展开。

   人大与其他国家机关的上下结构关系,即人大在上,其他国家机关在下,根据宪法“总纲”第3条第3款的规定,具体表现为行政机关、审判机关、检察机关“都由人大产生,对它负责,受它监督”。但根据宪法“国家机构”一章的有关规定,有的国家机关还需要向人大报告工作、接受其质询、人大有权撤销其规范性法律文件,有的国家机关则没有这些规定。也就是说,所有国家机关虽然“都由人大产生,对它负责,受它监督”,但人大产生这些机关的方式是不同的,[1]这些机关对人大负责的方式也有差异,人大对它们的监督有强有弱。

   人大与其他国家机关的上下关系,根据宪法大致有两类,一是人大与政府的关系,二是人大与两院的关系。

   (一)人大与政府的关系

   人大与政府的关系是最紧密的一种关系,表现在三个方面。

   首先,宪法明确规定人大不仅产生政府,政府不仅要对人大负责,受人大监督,而且要“向人大报告工作”。如宪法第92条规定:“国务院对全国人民代表大会负责并报告工作;在全国人民代表大会闭会期间,对全国人民代表大会常务委员会负责并报告工作。”第110条规定:“地方各级人民政府对本级人民代表大会负责并报告工作。县级以上的地方各级人民政府在本级人民代表大会闭会期间,对本级人民代表大会常务委员会负责并报告工作。”

   其次,宪法明确规定人大对政府的有关规范性法律文件有“撤销权”。如宪法第67条规定全国人大常委会有权“撤销国务院制定的同宪法、法律相抵触的行政法规、决定和命令”;第104条规定县级以上的地方各级人民代表大会常务委员会有权“撤销本级人民政府的不适当的决定和命令”。

   再次,宪法明确规定人大对政府及其有关部门有“质询权”。如宪法第73条规定:“全国人民代表大会代表在全国人民代表大会开会期间,全国人民代表大会常务委员会组成人员在常务委员会开会期间,有权依照法律规定的程序提出对国务院或者国务院各部、各委员会的质询案。受质询的机关必须负责答复。”

   (二)人大与两院的关系

   法院、检察院与政府一样,“都由人大产生,对它负责,受它监督”,但宪法没有规定两院向人大“报告工作”。如宪法第128条规定:“最高人民法院对全国人民代表大会和全国人民代表大会常务委员会负责。地方各级人民法院对产生它的国家权力机关负责。”第133条规定:“最高人民检察院对全国人民代表大会和全国人民代表大会常务委员会负责。地方各级人民检察院对产生它的国家权力机关和上级人民检察院负责。”规定两院对全国人大及其常委会“负责并报告工作”的是两院的组织法,如《法院组织法》第17条规定:“最高人民法院对全国人民代表大会和全国人民代表大会常务委员会负责并报告工作。地方各级人民法院对本级人民代表大会及其常务委员会负责并报告工作。”《检察院组织法》第10条规定:“最高人民检察院对全国人民代表大会和全国人民代表大会常务委员会负责并报告工作。地方各级人民检察院对本级人民代表大会和本级人民代表大会常务委员会负责并报告工作。” 即两院对全国人大及其常委会“报告工作”不是宪法规范,而仅仅是法律规范。

   此外,依据宪法,人大对两院的有关法律文件没有“撤销权”,对两院的有关人员也没有“质询权”。人大对两院的“质询权”也是规定在有关法律中的,如《全国人民代表大会和地方各级人民代表大会代表法》第14条规定:“全国人民代表大会会议期间,一个代表团或者三十名以上的代表联名,有权书面提出对国务院和国务院各部、各委员会,最高人民法院,最高人民检察院的质询案。”“县级以上的地方各级人民代表大会代表有权依照法律规定的程序提出对本级人民政府及其所属各部门,人民法院,人民检察院的质询案。”即两院对全国人大及其常委会“报告工作”、接受人大“质询”都是法律授权,而不是宪法授权,它是合法的,但是否合宪则令人怀疑。

   在法律实施阶段,我们应尊重立法者的立法,认可其合宪性,但在修改宪法、修改法律、违宪审查等特殊情况下,法律的合宪性问题就应该提上议事日程,而法律是否合宪其标准应该是宪法的有关规则和原则。笔者认为,鉴于“司法独立”是一个基本的宪法原则,[2]而两院(尤其是法院)对议会“报告工作”、接受“质询”则有损于司法的独立性,即便是议会,即便是人民代表大会制度下居于上位的议会,也需要对司法独立表示应有的尊敬。因此宪法规定政府不仅“由人大产生,对它负责,受它监督”,而且要向人大“报告工作”、接受“质询”,而对两院却只是笼统规定其“由人大产生,对它负责,受它监督”,没有具体规定对人大“报告工作”、接受“质询”,这种区别对待是符合宪法基本精神的。有关组织法等法律忽略行政权和司法权的差别,一视同仁地将两院和政府同等对待,是立法者对宪法精神的误读。

  

   二、人民代表大会制度的主体及其内部关系的改进

  

   宪法“总纲”第3条对人大与政府的关系、人大与两院的关系有较为明确的规定,但回避了人大与国家主席的关系、人大与中央军委的关系。笔者认为,在宪法有关政体的条文中,应增加监察委员会这一主体,明确规定人大与监察委员会的关系,同时还应将国家主席、中央军委纳入其中,明确人大与国家主席的关系、人大与中央军委的关系。

   (一) 将监察委员会纳入人民代表大会制度

   将监察委员会纳入宪法关于政体的概括性条文中,是可以的、应当的,[3]吏治腐败是中国几千年政治体制中的一大顽疾,君主专制政体结束已经一百多年,这一问题始终未能真正解决。因此,设置高规格的监察机构,提高监察机关的地位,强化监察权的独立性,把原来分散在监察部、国家预防腐败局以及检察机关的反贪污贿赂等职能集中在一起,“整合反腐败资源力量,扩大监察范围,丰富监察手段,实现对行使公权力的公职人员监察全面覆盖,建立集中统一、权威高效的监察体系”,[4]有利于国家的廉政建设。过去的行政监察主要是对本级政府和上一级监察机关负责并报告工作,监察机关的人财物由同级政府控制,导致监察机关缺乏独立性,监察委员会独立于政府之后,在一定程度上破解了“同体监督”的难题,有利于“深化国家监察体制改革的目标”,也有利于深化国家政治体制的改革。[5]

   监察委员会纳入国家政体后,它应当“由人大产生,对它负责,受它监督”,这应该没有争议。问题是,它是否需要向人大报告工作、接受其质询?笔者认为,这取决于对监察委员会性质的理解,即监察委员会在性质上更像政府还是更像法院、检察院?

   首先,从监察委员会的组成来看,它由原来的党纪部门、政府的监察部门和预防腐败局、检察机关的查处贪污贿赂和失职渎职以及预防职务犯罪等部门组合,其中有政府的部分属性,也有检察机关的部分属性。政府属性是行政性,检察机关上述职能的属性是刑事司法性——它更接近公安机关的性质。也就是说,监察委员会的某些部门在性质上近似政府机关,某些部门近似检察机关,但这些接近检察机关的部门接近的也是检察院的刑事司法职能,而不是批捕、公诉等检察职能(这些才是真正的检察权)。这些刑事司法性质的部门与政府内部的公安机关以及香港的廉政公署相似,其侦破案件的工作有一定的司法性、案件性,但与诉讼没有直接关系,起诉权仍然属于检察院。

   其次,从监察委员会行使的职权来看,其拥有的是监督权、调查权、处置权。监督权包括被动地受理举报与主动地组织检查,如进行作风检查,对公职人员进行廉洁教育,对社会公众做法律教育宣传工作,等等,这些工作基本上都是政府性质的。处置权包括两类,一是对涉嫌刑事犯的案件“移送”检察机关,二是警告、记过、记大过、降级、免职、开除公职等,这些基本上也都属于行政处分的性质。而其中的“调查权是基本职权,具体还要分一般调查和特殊调查。特殊调查,就是刑事侦查。”“扣押、搜查、留置这些措施,也是立案侦查后才能采取的行动。所以说,侦查权是监察委员会履行调查职责的重要权能。”[6]侦查权本应属于警察系统,即使对特定人员(公职人员)的侦查权划归给检察院,在权力属性上它也仍然属于行政性质。[7]如在调查中采取的讯问、查询、冻结、调取、查封、扣押、搜查、勘验检查、鉴定、留置等措施,在性质上都类似于公安机关的职权。

再次,从监察委员会的内部体制来看,它实行的是双向负责,全国人大常委会在三省市设立监察委员会的《决定》中指出,“监察委员会对本级人民代表大会及其常务委员会和上一级监察委员会负责,并接受监督。”但以上级领导为主,《中国共产党第十八届中央纪律检查委员会第七次全体会议公报》要求“构建集中统一、权威高效的监察体系”,说明监察委员会内部的上下级之间是较为紧密的领导与被领导的关系,而非相对松散的监督与被监督的关系。可见监察委员会的独立性是有限的,主要是针对外部(独立于政府),而内部应当是垂直的领导体制,其独立性明显不同于法院(法院内部上下级之间也应具有独立性),这种内部上下级之间的服从关系不仅比检察院强,(点击此处阅读下一页)

本文责编:陈冬冬
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