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马岭:从监察委员会的设立看人民代表大会制度的健全和完善

——兼论宪法“总纲”中政体条文的修改

更新时间:2017-12-04 09:21:33
作者: 马岭 (进入专栏)  
还可能比政府都强,而接近于军事机关。因此,从总体上看,监察机关的行政性多于司法性,是行政权中具有部分司法权特点的权力,“国家监察委员会应当定位为执法监督机关,而非司法机关。”[8]

   既然监察委员会在性质上更接近政府而不是检察院,更不是法院,因此,监察委员会应该和行政机关一样,不仅“由人大产生,对它负责,受它监督”,而且要向人大“报告工作”,接受其质询,人大对监察委员会的有关法律文件也应有“撤销权”。在香港,权力极大的廉政公署也要受立法会监督,受其制约,“廉政专员及处长级人员须出席立法会会议,就廉署的政策大纲及申请拨款事宜回答议员的提问,……就议员关注的问题做出解释。此外,根据《廉政公署条例》第17条,廉署须通过行政长官向立法会呈交年报,交待廉署过去一年的工作。”[9]许多国家的监察专员虽然具有“很强的独立性,但也受到议会不同程度的监督”,“监督的方式主要有:对监察专员任职资格的监督;监察专员向议会提交工作报告。”向议会提交的工作报告包括“年度报告和特别报告”,这些报告“不仅提交给议会,而且向公众开放。”[10]

   但是,监察委员会“由人大产生,对它负责,受它监督”应规定在宪法“总纲”有关政体的条文中,而向人大“报告工作”,接受其质询,人大对监察委员会的有关法律文件有“撤销权”等,还是规定在其后的“国家机构”一章中较为合适(虽然其中“报告工作”是人大最基本的监督形式)。因为前者原则,后者具体,同时也符合我国宪法文本长期以来形成的格局。

   (二) 将国家主席纳入人民代表大会制度

   根据1982年宪法,国家主席是虚权元首,但也是由人民代表大会产生的,宪法第62条第4项和第79条都规定国家主席、副主席由全国人大选举;第63条规定全国人大有权罢免国家主席、副主席。虽然宪法没有明确规定国家主席“对人大负责,受人大监督”,但从人大有对国家主席的“罢免权”中可以推论出人大对国家主席也有“监督权”,因为监督是罢免的前提,没有监督就进行罢免是不合常理的。如果通过修宪将国家主席实权化,[11]那国家主席就不仅应该“对人大负责,受人大监督”,而且要向它“报告工作”,接受其质询。因为实权元首位高权重,不能脱离人大的监督和制约。即便国家主席是虚权的,也需要“对人大负责,受人大监督”,“向人大报告工作”,以防止虚权演变为实权,但在监督的形式上不一定接受质询。[12]

   国家主席作为国家元首不论是虚权还是实权,都应排在“一府两院两委”之前,这应该没有问题。但国家主席不能排在人大之前或之上或与之平行,如果那样的话就不是健全和完善人民代表大会制度,而是改变或废弃人民代表大会制度,也就谈不上“对人大负责,受人大监督”了。

   (三) 将中央军事委员会纳入人民代表大会制度

   1982年宪法首次在“国家机构”一章中设置了“中央军事委员会”(第4节),第62条规定全国人大有权“选举中央军事委员会主席;根据中央军事委员会主席的提名,决定中央军事委员会其他组成人员的人选;”第67条第6项规定全国人大常委会有权“监督国务院、中央军事委员会、最高人民法院和最高人民检察院的工作”;第10项规定“在全国人民代表大会闭会期间,根据中央军事委员会主席的提名,决定中央军事委员会其他组成人员的人选”;第94条规定“中央军事委员会主席对全国人民代表大会和全国人民代表大会常务委员会负责。”

   依据宪法的上述规范,中央军委也是由人大产生(第62条、第67条第10项),对人大负责(第94条),受人大监督(第67条第6项)的,因此也应列入宪法“总纲”关于政体的概括性表述。问题是怎么列入?如果将“国家行政机关、军事机关、审判机关、检察机关、监察机关”并列是不太合适的,因为其中的“军事机关”显然不仅仅是“中央军事委员会”,而是还包括中央军事委员会以下的大量军事机关,[13]它们并非与地方各级人大相对应,不存在对地方人大负责,受地方人大监督的问题,这是军事机关与行政机关、审判机关、检察机关的差别,即在军事机关体系中,只有中央军委受制于最高权力机关,中央军委以下的军事机关与人大则没有直接关系,其体制自成系统,其成员的任免主要受制于其军事机关内部的上下级领导关系。如果规定成“国家行政机关、中央军事委员会、审判机关、检察机关、监察机关”呢?这也不太妥当,因为其中的“行政机关、审判机关、检察机关、监察机关”均包括从中央到地方的各自体系,其中的“人民代表大会”也是指与之相对应的各级人大,而中央军委只是由“全国人民代表大会”产生,对它负责,受它监督。那么维持现行宪法的格局,即在政体条文中只规定“行政机关、审判机关、检察机关”,再增加一个“监察机关”,将中央军委仍然放在“国家机构”中,是否合适呢?这显然也不妥当,因为“总纲”中的这一条是关于国家政体的概括性表述,军事机关不能缺位。[14]为此笔者建议在这一条中增加一款,专门对“中央军事委员会”做出规定。

   关于人大与中央军委的关系,依据现行宪法规定,中央军委主席对人大只是“负责”,受其“监督”,[15]没有规定向人大“报告工作”。在法律层面上,也没有哪部法律规定军委主席应向全国人大报告工作、人大对中央军委的有关法律文件有“撤销权”、[16]对中央军委相关人员有“质询权”。那么,在启动修宪机制时,是否需要增加中央军委对全国人大及其常委会“报告工作”的规定?人大对中央军委的有关法律文件是否应该有“撤销权”?对中央军委相关人员是否应该有“质询权”?笔者认为,这也取决于对中央军委性质的判断,即中央军委在性质上更像政府还是更像两院?显然军事机关与行政机关较为类似,许多国家的军事权基本上都隶属于行政权(如政府内部的国防部),而与司法权相距甚远;各国宪法基本都确认了“司法独立”的原则,但几乎没有哪个国家确认“军事独立”的原则。因此82宪法仅仅在第三章“国家机构”的有关条文中规定中央军委“由人大产生”、“对人大负责”、“受人大监督”是不够的,还应将其纳入第一章“总纲”有关政体的规范中。


三、关于宪法“总纲”中政体条文的修改建议


   现行宪法“总纲”的第1、2、3条交织规定了我国的国体和政体,其第1条第1款规定:“中华人民共和国是工人阶级领导的、以工农联盟为基础的人民民主专政的社会主义国家。”第2款规定:“社会主义制度是中华人民共和国的根本制度。禁止任何组织或者个人破坏社会主义制度。”第2条第1款规定:“中华人民共和国的一切权力属于人民。”笔者认为这些条款都是关于我国国体的规定。

   “总纲”第2条第2款规定了我国的政体:“人民行使国家权力的机关是全国人民代表大会和地方各级人民代表大会。”第3条对政体做了进一步的规范,其第1款规定:“中华人民共和国的国家机构实行民主集中制的原则。”第2款规定:“全国人民代表大会和地方各级人民代表大会都由民主选举产生,对人民负责,受人民监督。”第3款规定:“国家行政机关、审判机关、检察机关都由人民代表大会产生,对它负责,受它监督。”

   笔者认为,国体与政体应分别用专门条文加以规定。

   (一)“总纲”第1条专门规定国体

   即将现行宪法的第1条和第2条第1款合并为一条,第2条第1款的规定“中华人民共和国的一切权力属于人民”实际上属于国体的范畴——人民在国家中的地位以及国家权力的所有权问题,应统一放在第1条中,使第1条集中规定国体问题。

   (二)“总纲”第2条专门规定政体

   现行宪法关于政体的规定散见于第2、3条的有关款项中,建议将其集中规定在一个条文中,作为“总纲”的第2条,具体包括7款。

   第1款: “中华人民共和国的国家机构实行民主集中制的原则。”即保留现行宪法第3条第1款的规定。

   第2款: “人民行使国家权力的机关是全国人民代表大会和地方各级人民代表大会。” “全国人民代表大会和地方各级人民代表大会都由民主选举产生,对人民负责,受人民监督。”即保留现行宪法第2条第2款、第3条第2款的规定,并将这两款合并为一款。

   合并是因为它们规定的都是全国人民代表大会和地方各级人民代表大会与人民的关系,属于政体第一层次的内容。但该款应作为该条第1款还是第2款,还可以讨论,将其作为第1款,与第1条规定的国体有较为顺畅的连接,在国体确定了国家权力的所有权(属于人民)之后,紧接着确定国家权力的使用权(属于人大),也较为符合我国政体以人大为中心的格局;放在第2款,将国家机构的基本原则放在其前面,之后再依次对各国家机关加以规定,在逻辑上似乎更站得住,表明人大作为国家政体的一部分,也受“民主集中制”这一基本原则的约束。

   第3款:“国家主席由全国人民代表大会产生,对它负责,受它监督。”这是新增加的一款。鉴于国家主席在我国政体中不可或缺的重要地位,应将其纳入“总纲”有关政体的条文中,并明确其与全国人民代表大会的关系。

   第4款:“国家行政机关由同级人民代表大会产生,对它负责,受它监督。”这里将第3条第3款规定的“国家行政机关、审判机关、检察机关”分为2款规定,行政机关单独列为一款,审判机关、检察机关另列一款。

   第5款:“中央军事委员会由全国人民代表大会产生,对它负责,受它监督。”这也是新增加的一款,虽然中央军事委员会在性质上也可归类于行政机关,但并非所有军事机关、而是只有中央军事委员会才受制于人大,因此很难并入第4款,而是需要单列一款。

   第6款:“国家审判机关、检察机关由同级人民代表大会产生。”鉴于“司法独立”之原则,国家审判机关、检察机关不宜向人大“报告工作”(也不必接受其质询);既然不向人大“报告工作”,那么“对人大负责,受人大监督”也就没有意义,因此可以略去。至于对法官、检察官个人违法犯罪行为的追究,不涉及国家政体问题,可以通过弹劾制度等途径加以解决。

   第7款:“国家监察机关由同级人民代表大会产生,对它负责,受它监督。”虽然监察机关在性质上可归类于行政机关,[17]本可以将二者规定在同一款中,但考虑到监察机关在地位上不宜放在司法机关之前,因此还是单列一款,放在法院、检察院之后,较为妥当。[18]

   (三)现行宪法“总纲”第2、3条其他内容的安排

   现行宪法“总纲”第2条第2款规定:“人民依照法律规定,通过各种途径和形式,管理国家事务,管理经济和文化事业,管理社会事务。”这是“社会民主”问题,建议放在“总纲”有关国家政治制度的条文之后。

   现行宪法“总纲”第3条第4款规定:“中央和地方的国家机构职权的划分,遵循在中央的统一领导下,充分发挥地方的主动性、积极性的原则。”这属于国家结构形式所调整的纵向权力关系,应排在规定国家政权组织形式(横向权力关系)的条款之后。建议用第3条专门规定国家结构形式,该款应作为该条的第几款,与现行宪法第4条的4款如何衔接,还有待进一步的研究。

   注释:

[1] 如国家主席副主席、军委主席、最高法院院长、最高检察院检察长由人大“选举”产生,(点击此处阅读下一页)

本文责编:陈冬冬
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