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程永林:海丝谋划、战略风险评估与监管监控

更新时间:2017-11-28 20:43:51
作者: 程永林  

  

   【摘要】 本文从战略运行风险、战略投入损失风险、战略竞争风险三个维度,探讨中国推进21世纪海上丝绸之路的谋划布局、风险评估与应对策略。当前中国面临国内经济下行、全球贸易萎缩与国际经济振荡的结构性困局,海丝沿线国家的地缘政治经济环境、风险治理能力、对华政策波动,世界大国、地区强国基于战略竞争和利益冲突而展开的政策博弈,导致中国海丝谋划的投入成本和预期收益不确定性进一步提升,区域公共产品成本分担与持续性激励问题凸显,中国面临战略透支的可能性与风险性不断升高。为此,建议调适一带一路沿线国家预期,寻求战略支点国家采取非均衡布局,加强投入-产出比的动态评估,全面提升中国与海丝沿线国家的营商环境水平,构筑战略风险监控体系,减轻大国战略竞争压力,建立有效的区域冲突协调与管控机制。

  

   【关键词】海上丝绸之路;区域公共产品;战略风险评估;非均衡战略布局

  

   【作者简介】程永林,博士,广东外语外贸大学广东国际战略研究院、21世纪海上丝绸之路协同创新中心副教授,复旦大学经济学院博士后,多伦多大学访问学者。研究方向:国际政治经济学、国际金融、公共政策。

  

   一、问题的提出

  

   近年来,美国军事和战略上力主重返东亚,经济上力推跨太平洋伙伴关系协定,长期制衡中国和平发展与削弱中国地区影响力的图谋日趋明显,客观上对中国-东盟自由贸易区的升级与外溢效应产生了一定的牵制与打压。期间,美国试图重塑国际经济金融游戏新规则的系列举措,使得中国也提出了共建“一带一路”、“21世纪海上丝绸之路”等应对策略。欧美学者普遍认为中国的 “21世纪海上丝绸之路”谋划正成为中国国家大战略的重要抓手之一,并且首次将周边地缘外交与大国平衡外交等量齐观。[1]虽然有部分学者认为“21世纪海上丝绸之路”只是一个区域经济合作目标,而不是中国的地缘政治工具。[2] 但是英国《金融时报》社论认为中国正在调动全部的经济、金融和外交资源,推动亚洲、欧亚一体化进程,并传达出清晰的地缘战略信号,中国打算做国际规则的接受者和制定者。[3] 目前,伴随着孟中印缅经济走廊成型、中国-东盟自由贸易区升级、金砖国家发展银行筹建、亚洲基础设施投资银行建立等实践层面的快速进展,这对中国推进共建21世纪海上丝绸之路倡议的实施具有标志性意义。[4] 然而,随着2017年1月23日美国总统特朗普公开宣布退出跨太平洋伙伴关系协定(Trans-Pacific Partnership Agreement),2017年6月22日,特朗普明确表示美方愿同中方在“一带一路”有关项目上展开合作。特朗普政府一系列对外经济政策乃至策略的重大调整,使得美国在奥巴马执政时期试图重塑国际经济游戏新规则,主导亚太区域经济整合进程的诸多努力和筹划出现重要变数,也显著改善了中国和平发展的地缘经济战略困局。由此,国内学界和政策层面部分主流观点越来越乐观,对一带一路和21世纪海上丝绸之路的推进,给予了更多的经济与战略投入,对其前景寄予厚望,甚至产生一些越来越脱离实际的期待。然而我们应当清醒的认识到,祸患常积于忽微,智勇多困于所溺,当前中国面临国内经济下行、全球贸易萎缩与国际经济振荡的结构性困局,以共建21世纪海上丝绸之路为例,若持续大力度予以推进甚至冒进,势必对我国持续性提供区域公共产品的能力、动力和政策,尤其是对中国经济与战略运行将会构成多重风险和挑战。因此,理性思考与系统评估中国推进21世纪海上丝绸之路的谋划、策略与实践,研究其对中国自身、海丝沿线国家、地区性强国与全球性大国的地缘经济与战略影响,进而理性、科学、审慎地评估由此给中国带来的战略成本、收益和效应,进一步探讨大国与中国在海丝沿线地区的利益竞合与政策博弈,评估由此对中国推进21世纪海上丝绸之路倡议的外生冲击和战略效用的影响,日益成为不容回避的重要理论与政策问题。

  

   二、现有解释及其不足

  

   为了深入探讨这一问题,我们通过检索JSTOR数据库、CUP剑桥期刊数据库、CIAO哥伦比亚大学国际事务在线数据库,发现国外学术界对中国推进共建海上丝绸之路研究文献已经非常丰富,但是从宏观战略效用和公共产品供给角度展开深入探讨的文献仍然较少。其中一些西方国家的媒体和智库对中国推进一带一路、21世纪海上丝绸之路的战略效用有一些政策评论和访谈,但是观点缺乏严谨的学术论证。我们通过对国内外学术期刊数据库的文献检索,在此基础上,对相关文献展开进一步梳理,目前从战略效用和公共产品供给角度分析海上丝绸之路建设的代表性文献和观点可概括为:

  

   一是大部分文献对中国提出的“一带一路”和“21世纪海上丝绸之路”合作倡议和战略效用抱持乐观和肯定态度,但是总体评价比较宏观和概括,缺乏中观乃至微观层面的实证支持。学界认为未来围绕全球贸易影响力的真正较量,能够帮助中国回击美国TPP谈判的是中国的“一带一路”战略。[5] “一带一路”体现出中国的地缘政治经济抱负,目标在于推进区域经济繁荣,重构中国的对外经济政策。[6] “一带一路”大战略将引导中国发展,并塑造中国对外政策,战略实施重点在经济领域,合作机制将会是开放性的。[7] “一带一路”远不及跨太平洋伙伴关系协定,但其发展导向更适应广大发展中国家的实际需求,“一带一路”是中国向地区乃至世界提供的公共产品。[8] 以“一带一路”为核心的中国地缘政治经济战略的重构,就是中国向沿线国家供给包括稳定货币秩序、开放市场环境、可靠发展援助的区域性公共产品的过程。[9] 其中,“一带一路”战略实施过程的重点环节是促进区域合作与区域间合作,而这需要提供基础设施类公共产品。中国通过主导“一带一路”沿线地区公共产品的提供,可显著改善区域公共产品供应能力不足,推动海丝沿线国家之间的发展战略对接与耦合,逐步形成以中国为中心节点的合作体系网络。[10] “一带一路”建设会推进中国治理模式的国际化进程,中国可以创设出更为均衡、正义、和谐的发展模式,对沿线国家产生良好示范或辐射作用。[11] 其中21世纪海上丝绸之路是中国开放型经济的组成部分和构建多元平衡开放体系的重要方式。[12] 21世纪海上丝绸之路战略是我国实施协同性、创新性、、防御性战略理念和行动方案的重要载体,有助于形成区域经济合作新格局与区域经济治理新机制。[13] 该战略构想为破解当下东亚经济与安全分离的二元困境格局,提供了解决问题的可行性路径,是中国参与国际分工的必然选择,推进21 世纪海上丝绸之路是中国海缘经济战略的重要方向。[14] 但是这种战略效用具体表现在那些方面,其可能的战略成本或风险是什么,学界对这一问题的研究还有欠深入与细致。尤其是2016年11月以来,当美国宣布放弃实施TPP战略时,针对中国推进共建21世纪海上丝绸之路倡议的主要意图和效应分析,似乎突然陷入无的放矢的目标困境。

  

   二是少部分文献从实施战略成本与路径角度分析,认为中国提出共建“21世纪海上丝绸之路”合作倡议存在较大的战略风险和不确定性,并可能引发大国之间的新一轮地缘经济竞争与利益冲突,重视国内市场开拓才是该战略的基石所在。例如美国舆论将中国的丝绸之路经济带和21世纪海上丝绸之路倡议同二战后美国发起的“马歇尔计划” 相提并论,认为这是中国崛起后试图运用经济力量来实现其外交政策目标。[15] 中国倡议共建一带一路,给予投资和贸易背后的战略动机往往容易被忽略,而且这种合作共建模式更类似于对外援助,风险和收益评估不足,对于一带一路沿线六十多个国家缺乏目标和对象细分,战略实施和推进存在很大风险和不确定性。[16] 中国倡议共建丝绸之路经济带的主旨是实现合作与双赢,而非对抗和避险。然而该倡议面临区域外部力量的持久性压力。[17] 更有部分学者进一步认为建设“海丝建设”可能引发美国“亚太再平衡”的进一步举措、印度的担忧和反制、沿线热点安全问题的干扰,存在战略风险。[18]美国国内舆论普遍认为21世纪海上丝绸之路建设,是中国拓展和提升其国际性乃至全球性影响力的战略工具,为中美带来战略竞争,威胁美国在亚欧地区的利益和领导地位。[19] 中国实施“一带一路”战略,需要重视沿线国家的国家治理结构、国内偏好结构、经济利益集团反应带来的风险,否则当面临对象国国内利益集团的干扰和冲击时,容易缺乏应对策略和政策工具,而优先开发国内市场,才是确保中国谋划“一带一路”战略最终成功与否的重要基石。[20] 因此,现有研究多从海上丝绸之路建设的积极意义和战略价值角度进行透析,主要文献以从中国立场和角度考虑问题居多,部分文献探讨共建21世纪海上丝绸之路的战略效用问题,尤其是侧重探讨其所引发可能的战略风险问题,但是学界却对战略风险这一核心问题缺乏清晰的概念界定,导致战略风险这一术语在不同语境下被混用乃至误用,尤其是对中国推进共建21世纪海上丝绸之路倡议面临战略风险的影响机理与防范机制缺乏科学评估与深入分析。本文在前人研究的基础上,针对上述问题,尝试予以改进和拓展。

  

   三、推进海上丝路谋划的战略风险评估

  

   对战略风险的概念界定和运用,学术界一直主要是用于企业管理等微观层面的分析,而基于宏观层面的战略研究文献非常稀缺,更多只是作为一个话语在不同场合与语境下被简单使用甚至混用。即使在微观层面,对战略风险的概念界定,学术界和企业界也存在很多争论,但是基本上都局限于对战略风险的字面含义解读。由于风险的基本定义是损失的不确定性,因此我们尝试将战略风险概念界定为对一个国家全局性、长远发展方向、战略目标、核心任务和公共政策实施带来整体损失的不确定性。战略风险因素即是对国家发展战略目标、国家权力、国际话语权、国际竞争力与资源配置效益产生重要影响的因素。由于影响战略风险的主客观因素很多,因此如果把其作为一个系统来研究,我们借鉴西方著名管理学家罗伯特·西蒙的企业战略风险分析框架,基于战略风险的来源和构成要素构建一个宏观战略风险分析框架,并将其主要集中概括为三大方面:一是战略运行风险;二是战略投入损失风险;三是战略竞争风险,进而围绕这种战略风险分析框架,展开进一步探讨。以中国大力推进的21世纪海上丝绸之路谋划为例,当中国在推进共建海丝进程中,如果面临大国激烈竞争,如果提供的地区公共产品日益超出中国国力的实际,又不能满足地区内国家对经济和安全日益增长的需求时,这就容易转化为战略风险。回溯大国推进乃至寻求主导区域经济治理的历史轨迹与演进机理,大国的综合国力、提供区域公共产品的能力和动力,区域内国家的治理现状、合作意愿、战略选择与政策行为,对大国能否推进乃至主导区域经济与战略合作,将会起着关键性甚至决定性作用。与此同时,国际战略环境变化、大国介入程度与多边战略博弈、国际宏观经济政策协调、对外政策方面的相互调适与积极应对,对于中国推进21世纪海上丝绸之路谋划都会产生重要影响。因为战略风险主要来源于不确定性,而引致这种不确定性的原因和影响因素存在多样性和复杂性。其中中国和海丝沿线国家的内部治理风险,是不容回避的国家战略运行风险;而大国地缘竞争、利益冲突与战略博弈所导致的地缘经济风险,中国与海丝沿线国家双边乃至多边关系的动态变化,则是不容忽视的国际战略竞争风险与国家战略投入损失风险。具体而言,主要包括以下内容:

  

   1.中国国家战略运行风险逐渐集聚,战略透支可能性与风险性日益增大。

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本文责编:川先生
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