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黄小虎:一个举重若轻的大手笔

——利用集体建设用地建设租赁住房

更新时间:2017-11-20 13:05:18
作者: 黄小虎  
如果是集体投资,集体能够有这样的资金积累当然好,但是未必能一下子拿出这么多钱来,恐怕需要融资。开发商愿不愿意干呢?我认为,一些有社会责任感的、资金实力比较雄厚的企业也许会干。但在现有的利益格局下,指望房地产开发企业不现实。从防止垄断的角度,也不宜让开发商介入太深。所以,投资应当多元化、社会化,但建设和经营主体尽量是农村集体比较好,因为土地是他们的。至少,农民的产权、利益必须得到切实保护。

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   以上主要分析了《通知》对土地制度的突破,下面谈谈对住房制度的突破。

   上世纪80年代,国务院成立住房制度改革领导小组,在组织各界、各地调研、试点基础上,探讨改革思路,拟定改革方案。经过较长时间探讨,社会各届对住房制度改革形成如下共识:需求侧(存量住房)是“租售并举,提租促售,以售带租,小步快走”;供给侧(新建住房)则是政府建房,合作社建房,私人建房和开发商建房并举。

   我理解,租售并举,是要让住房买卖市场和租赁市场共同发展,消费者可以根据市场的租售比价和自己的购买能力,自主选择住房消费方式。政府建房,主要解决最低收入人群的住房保障;住宅合作社作为非盈利经济组织,是普通工薪阶层合作互助解决居住需求的重要渠道;私人建房,主要是小城镇居民用于自住;开发商建房,对应的是高收入人群或富人阶层的居住需求和投资、投机需求。这些改革思路,在国务院80年代末和90年代初出台的住房制度改革方案中,都有所体现。

   按照这些思路,当时的建设部开展了积极探索。例如,在烟台、唐山、蚌埠等城市开展提租促售、租售并举的改革试点,取得成功经验。例如,在全国探索建立和发展住宅合作经济。到90年代初,全国有5千多个住宅合作社,成立了全国性的协会组织,制定颁发了规范的住宅合作社章程;建设部还出台了城镇合作住宅管理办法,召开了2次全国性的工作会议。一时间,住宅合作经济呈现出广阔的发展前景。

   但是,1998年以后全面推行的房改,却偏离了最初的改革思路。只售不租使住房租赁市场至少沉寂了十几年,误导了人们的住房消费观念。住房供应方面,政府长时期缺位;私人建房始终没有得到法律和制度的规范;曾经生机勃勃、欣欣向荣,受到政府大力支持的住宅合作经济,突然间偃旗息鼓,了无声息。结果,开发商成了住宅市场的唯一供应渠道,没有任何竞争对手,使其居于市场的制高点,掌握了最终定价权。由此,才会产生五花八门、无奇不有的各种市场乱象和人间百态。各种势力、各类人等,纷纷菌集在开发商周围,分享房价大餐。普通购房者则成了砧板上的鱼,任人宰割。

   在正常的市场经济秩序中,在平均利润率规律作用下,产业均衡发展。我国目前情况与此相距甚远,房地产业的利润高得离谱,导致全社会的资金、资源向这个行业过度倾斜,严重阻碍了实体经济的健康发展。需要指出的是,开发商的自然垄断地位,并不是开发商自己争来的,而是有关政府部门的制度安排的结果。任何人只要作了开发商,在行业内部竞争的巨大压力下,都必须追求利润最大化。而普通住宅的利润水平不应该很高,甚至不该有利润(建筑、设计等行业有利润,但合作开发环节不应该有所谓利润),让开发商来负责普通人群的住房供应,是严重的供需错配。在巨大的居住性需求和巨大的投资、投机需求的共同作用下,房价只会一路高涨,失去控制。后来,有关方面终于认识到,解决城市住房问题,政府不能缺位,承担起廉租房甚至公租房的建设供应责任。但是,城市普通收入人群的问题至今仍然没有得到解决,继续让他们挤在开发商的供应渠道里,只能是给投资、投机需求做垫底。限购也好去库存也罢,都不能根本解决他们的住房问题。

   总之,现在我国的城市住房市场,是一个没有充分竞争的市场,开发商处于自然垄断地位,这个垄断地位是现行住房制度和土地制度存在的缺陷所导致的,是规则本身出了问题。如果不从根本上改革制度,一味在管理的宽严上下功夫,无异于缘木求鱼,也是自欺欺人。多年来政府的调控,主要围绕短期因素,在货币供应、土地供应、限贷、限购等方面做文章,调控的效果不佳,房价甚至越调越高。其原因就在于,没有针对制度建设的缺失,深化改革。

   改革住房制度的一个重要方向,就是总书记说的“房子是用来住的,不是用来炒的”。我理解这句话的意思是,对于多数城市居民来说,买房子是为了满足居住需求,他们的住房属于耐用消费品,不能让它轻易地变异为投资品,特别是不能成为投机、炒作的对象。实现这一点的关键,是打破开发商对住房供应的垄断。一方面,要建立允许居住但不允许随意上市交易的住房供应新渠道。另一方面,要发展规范透明,切实保障居住权的住房租赁市场,当然,房主的合法权益也要保障。

   显然,在城乡结合部利用集体建设用地建设租赁住房,是在开发商之外,开辟了一条可以住但不能炒的住房供应新渠道,标志着住房制度改革取得实质性重大进展。

   需要指出,集体建设用地开发租赁住房这个口子开了以后,政府必须加强管理。首先,规划一定要先行,不能谁想干就可以干,更不能想怎么干就怎么干,要有规划许可,实施用途管制。其次是市场方面,工商、税务、环保、卫生、消防等各方面,都应及时跟进,既加强管理,又提供服务。

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   总而言之,集体土地建住房,是土地制度改革和住房制度改革的交汇点,《通知》把两个方面的改革都大大推进了一步。作为一个长期在这两个领域耕耘的研究人员,我深深感到,《通知》是一个举重若轻的大手笔。

   在坚定不移推进上述改革的同时,我们也应看到,现行土地制度和住房制度,都是1998年以后逐渐形成的,这恐怕不是偶然的巧合。考察当时的历史条件和背景,经过上世纪80年代和90年代向企业放权、向地方放权,90年代初、中期,国家面临的突出问题是政府财政非常困难,财政收入占GDP的比重大大下降,最低的时候只有10%左右。特别是中央财政,尤为困难,很多关系全局的大事都办不了。为了解决这个突出矛盾,当时的国企改革、医疗改革、教育改革包括住房制度改革等等,在很大程度上是考虑如何甩财政包袱。包括修改土地管理法,也更多考虑增加地方政府的收入。现在,社会上对这些改革非议较多,但如果还原当时的历史背景,应该也不难理解为什么会出台那些措施了。问题是当时确实有点“近视”,只考虑解决眼前困难,没有估计到它会引起那么多制度性矛盾,以至于我们今天必须要正视问题,深化改革。历史发展的逻辑就是这样,旧的问题解决了,新的矛盾又会产生,因此改革永无止境,没有什么一劳永逸的事情。

  

  


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本文责编:陈冬冬
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文章来源:村庄与城市
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