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约瑟夫·奈:美国的领导力及自由主义国际秩序的未来

更新时间:2017-11-19 09:52:50
作者: 约瑟夫·奈  

  

非国家行为体、新封建主义和熵

  

   更有意思的关于未来问题来自于权力从政府向政府外的扩散。国家间的权力转移在世界政治中屡见不鲜,但是权力从国家到非国家行为体的转移却带来了新的和不为人熟知的复杂情况。当下的信息革命将一系列跨国问题,如金融稳定性、气候变化、恐怖主义、流行病疫情和网络安全列入全球议程,与此同时,信息革命也势必削弱所有政府的响应能力。超越国境、处于政府管控范围之外的跨国领域包括了形形色色的行为体,如以电子方式转移资金的银行家,运送武器的恐怖分子,威胁网络安全的黑客,还有流行性疾病和气候变化这样的威胁。

   事情的复杂性与日俱增。关于未来世界的一种模式是大国冲突或大国合作,而第二种模式涉及所谓“信息熵”(information entropy),在那个世界中,对“谁是下一个”这一问题的回答是“没有下一个”。这个回答过于简单,却也指出了一个重要趋势,那就是美国的自由主义秩序并未走到尽头,不过它将会被改变。

   世界政治将不再是各国政府的专有领域。个人和私营组织,从维基解密(Wikileaks)到商业公司、非政府组织、恐怖分子、自发的社会运动等,都获得授权在世界政治中直接发挥作用。信息的传播意味着权力将得到更加广泛的分配,非正式的网络型组织(networks)将削弱传统官僚体制的垄断。信息在互联网上的快速传播意味着所有政府都减弱了对自己议程控制的能力。各国政府刚刚开始为网络空间制定规范的工作,互联网名称与数字地址分配机构(ICANN)更看重多元利益攸关方的治理模式。[11]在网络世界中,政治领导人享有的自由变少了,因为在此之前他们必须对重大事件做出回应,而且他们不仅必须与其他政府沟通,还要与公民社会进行对话。

   政府和大国将拥有更多的资源,但是它们活动的舞台将更为拥挤:台上还有获得信息赋权的私营行为体,包括跨国公司、恐怖分子、暴徒、罪犯,还有个人。我们才刚刚开始理解21世纪的信息革命对权力的影响。有一点很清楚,国际体系日益增加的复杂性使得政府的管控变得愈发艰难。把当代世界政治视为“熵的时代”(age of entropy)或者无力做有用功都是过于简单化的做法。正如莫伊塞斯·纳伊姆(Moises Naim)所言,政府的真空造就了“可怕的简化者”——蛊惑人心的左翼和右翼民粹主义者进一步加剧了治理的瘫痪无力,却没有提供真正的解决方案。[12]仅用140个英文字符很难制定政策。[13]

   在信息革命和全球化的影响下,世界政治正在经历这样的变化:即便美国仍旧是最为强大的国家,它也无法单独行动实现其诸多的国际目标。比如,国际金融稳定对于美国的繁荣来说极为关键,而美国需要与其他行为体进行合作来确保这一稳定的实现。气候变化和海平面的上升将影响全球公民的生活质量,但是美国不能独自解决这一问题。在一个国境线可以无所不入(从毒品到传染病再到恐怖主义)的世界上,各国必须运用软权力来发展网络型组织和创建新制度,以便应对共同的威胁和挑战。

   最强大的国家能够发挥领导力,组织全球公共产品的生产。在军事和经济方面,美国依靠自己的领导力能够提供大部分公共产品。比如,美国的海军在维护海洋法和航行自由方面是至关重要的;在2008—2009年的金融危机中,美联储通过充当最后贷款人,为市场提供了信心。

   在新的跨国问题上,美国的领导力仍将十分重要,但要取得成功则需其他各方的合作。从这个意义上说,权力变成了一种正和博弈(positive sum game)。如果美国的自由主义秩序要维系下去,就不能仅考虑美国权力对其他国家的优势,还必须考虑权力如何与其他国家合作以实现共同目标。在诸多国际问题上,赋予他国权力能够帮助美国实现自己的目标。如果中国改善其能源效率并排放更少的二氧化碳,美国将从中受益。在这个世界上,网络型组织和联系性将成为相对权力的一个重要来源。在复杂性日益增加的世界中,拥有最强联系性的国家将是最为强大的。值得庆幸的是,在澳大利亚洛伊国际政策研究所对于各国使馆、领事馆和使团数量的排行榜中,美国名列榜首。华盛顿拥有约60个缔约盟国,而中国几乎没有这样的盟国。

   美国的开放性提升了其创建网络型组织、维持制度和保持联盟的能力。但是,美国的国内政治是否可以持续支持这种开放性及与他国接触的意愿?还是说,我们将看到一个类似于20世纪30年代状态的21世纪?或许,对美国自由主义秩序未来的主要威胁是源于其内部而非来自外部?

  

源于内部的威胁

  

   即使美国继续拥有比其他任何国家都多的军事、经济和软权力资源,它也可能选择不把这些资源转换成全球性的有效权力行为。如前所述,在两次世界大战之间,美国就是这么做的。

   2016年的总统选举充斥着两党对于全球化和贸易协定的民粹主义反应。民粹主义通常意味着对精英们(包括在过去70年里支持自由主义国际秩序的那些机构和评论员)的抵抗。民粹主义并不是新鲜事儿,对于美国人来说它就像是南瓜馅饼那样普通。有些民粹主义者的行为对民主有益,如安德鲁·杰克逊(Andrew Jackson)和威廉·詹 宁斯·布赖恩(WilliamJennings Bryant)的所作所为;[14]而另外一些民粹主义者,如19世纪反移民的无知党(Know-NothingParty),或者更近期一点的还有参议员乔·麦卡锡(Joe McCarthy)和州长乔治·华莱士(George Wallace),他们更多地强调仇外和与外界的隔离。[15]特朗普现象更多地可归为第二类民粹主义。民粹主义的反应有其经济与文化的根源。民调显示,那些由于国际竞争而失去工作机会的选区民众倾向于支持特朗普,这样做的还有一些群体,如在文化战争(涉及种族、性别和性取向的变化价值观)中丧失社会地位的中老年白人男性。即使没有经济全球化,文化和人口方面的变化也将会造成某种程度的民粹主义。特朗普之后,特朗普主义(Trumpism)也很可能会延续下去,因为机器人导致的失业和贸易造成的失业数不相上下,而且文化上的变革还在持续。

   一些观察家认为,2016年的美国大选标志着贸易和投资快速增长时期的终结。他们把当前的局面与1914年的世界相提并论。在那时,一个世纪的快速全球化使许多人致富,但同时也加剧了不平等,这导致共产主义、法西斯主义和民族主义的兴起,最终令世界陷入了大战的泥潭。但是1914年时几乎没有社会安全的网络。对于那些支持全球化和开放经济政策的精英来说,历史的教训是:人们希望看到他们不仅能够做出调整,帮助那些被变化打乱生活常态的人群,而且更多地关注经济上的不平等问题。包括基础设施投资在内的刺激经济增长的政策同样很重要。人们对待移民的态度随着经济状况的改善而改善。据皮尤研究中心调查,2015 年51% 的美国成年人认为移民使美国更加强大,而41% 的被调查者把移民视为负担。对比之下,在21世纪第一个十年的中期,39% 的美国成年人认为移民使美国更加强大,50% 的被调查者视移民为负担。那时,经济大衰退(Great Recession)所带来的影响仍未消退。[16]

   与此同时,从2016年大选激烈的辩论中解读美国民意的长远趋势也是错误的。特朗普从选举中胜出,但他并没有赢得多数选票。尽管《跨太平洋经济伙伴关系协定》(TPP)和跨大西洋贸易与投资伙伴协议(TTIP)这样精心设计的贸易协定前景堪忧,但是不同于20世纪30年代(抑或20世纪80年代),当今的世界并没有全面转向贸易保护主义。一些分析家认为技术将造成去全球化,不过近期布鲁金斯学会的一项长期趋势研究却得出了相反的结论。有些经济学家,如马丁·费尔德斯坦(Martin Feldstein)认为,官方数据未能捕捉到技术的进步,并且夸大了表面上的经济停滞。[17]事实上,美国经济对国际贸易的依存度正日益增加。   根据世界银行的数据,从1995年到2015年,货物贸易占美国国内生产总值(GDP)的比重上升了4.8个百分点。2014年美国出口了价值4000亿美元的信息与通信技术服务,这占美国服务贸易出口的近一半。2016 年9月芝加哥全球事务委员会的民调发现,65% 的美国人声称尽管担忧失业,但全球化对美国来说多半还是一件好事。[18]因此,“孤立主义”的标签并不能准确反映当前美国人民的态度。

   有些美国人担心美国能否负担得起维持自由主义经济秩序的花费,这种担心没什么根据。目前美国的国防和外交事务支出约占国内生产总值的3.5%,尚不及冷战高峰时期所占比重的一半,所以维持联盟其实并没有那么昂贵。现在的问题并不在于大炮还是黄油,而是大炮、黄油和税收的关系。除非在增加税收的意愿推动下扩充预算,否则美国的国防开支就会受困于同重要投资的零和博弈中,这些投资包括改善国内教育、修复基础设施和研发投入。这样的局面会使国防和国内的改革都受到损害。目前,美国仍是所有主要发达经济体中税赋最轻的国家之一,2012 年,经济合作与发展组织(OECD)平均的所得税税率比美国高10 个百分点。

   维持自由主义秩序面对的第二个国内挑战是干涉问题。美国应该怎样、应以何种方式介入他国的内部事务?这并不是一个新问题。差不多两个世纪前,美国第六任总统约翰·昆西·亚当斯(John Quincy Adams)反对国内要求干预希腊独立战争的呼声,他宣称美国不应该到海外去寻找怪兽(monster)并加以摧毁。但是,在跨国恐怖主义和跨国难民危机发生的时代,某种程度的干预是不可避免的——人们已经看到叙利亚内战如何像幽灵一般困扰着奥巴马政府。中东地区很可能经历数十年的政治和宗教革命,类似于德国在17世纪经历的三十年战争。这些危机将诱使外界干预,但美国需要置身于军事入侵和占领行动之外。在民族主义盛行和民众动员高度社会化的今天,外国的占领必然引发怨恨情绪。同时,为追求最高目标而做过度的承诺比适当收缩更能破坏美国国内的共识,而这种共识对支持一个温和的自由主义世界秩序必不可少。对伍德罗·威尔逊全球理想主义的政治反应就是强烈的孤立主义,这拖延了美国对希特勒的反击。肯尼迪和约翰逊升级越战的做法导致美国在20世纪70年代把注意力转向国内,小布什2003年入侵伊拉克的做法造成了同样的后果。

   维持自由主义国际秩序要解决的第三个问题是美国国内政治的分裂,以及在外交政策议题上使用煽动性策略的倾向。未来特朗普主义(Trumpism)也许不会随特朗普而去。煽动性的策略制约了美国支持制度建设、创立网络型组织和为应对新的跨国性议题制定政策的能力,减少了美国作为网络型组织的资产,也削弱了美国的软实力。国内政治僵局经常阻碍美国发挥其国际领导力。比如,美国参议院未能批准《海洋法公约》,尽管美国需要利用这一公约来促进南中国海的航行自由。类似的例子还有,国会曾连续五年未能批准政府的一项承诺,支持国际货币基金组织重新分配欧洲和中国的投票份额,尽管这项改革对美国来说几乎没有任何损失。国会还通过了违背主权豁免这一国际法原则的国内法案,而主权豁免原则能够保护海外美国人的利益。在领导气候变化问题上,国内存在着对碳排放定价的强烈抵触。这样一些态度削弱了美国处理全球公共产品问题时发挥领导作用的能力。

  

结论 (点击此处阅读下一页)

本文责编:川先生
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文章来源:《中国国际战略评论2017》
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