返回上一页 文章阅读 登录

马岭:监察委员会如何纳入《宪法》的“国家机构”体制

更新时间:2017-11-14 09:42:45
作者: 马岭 (进入专栏)  

  

   摘要:  关于如何在《宪法》的“国家机构”中增设“监察委员会”,本文提出五种方案:一是增设“监察委员会”一节,放在司法机关之后;二是在第七节“人民法院和人民检察院”中增加若干条文对其做出规定;三是增加“监察委员会”一节并把司法机关的位置提前到地方机关之前(也在“监察委员会”之前);四是将“国家机构”一章拆分为“中央机关”和“地方机关”两章,分别在其中增加“监察委员会”一节并适当调整各节的顺序;五是将“国家机构”一章按权力性质分为权力机关、国家元首、行政机关、军事机关、审判机关、检察机关、监察机关、民族自治地方的自治机关、特别行政区机关九节。

   关键词:  监察委员会 国家机构 章节 司法机关和行政机关 中央机关和地方机关

  

   2016年12月25日第十二届全国人大常委会第二十五次会议通过了在北京市、山西省、浙江省及所辖县、市、市辖区设立监察委员会的决定,“监察委员会对本级人民代表大会及其常务委员会和上一级监察委员会负责,并接受监督。”[1]监察委员会既然与人民政府、人民法院、人民检察院一样,由本级人大产生,对本级人大负责,受本级人大监督,就意味着监察委员会的地位与“一府两院”平行,这涉及到人民代表大会制度内部新元素的增加以及相应关系的调整。目前监察委员会虽只是在三地试点,但在2018年可能全面铺开,[2]因而修宪议程不可避免地提上议事日程——在宪法有关章节及其条文中增加监察委员会的有关内容。

   那么,监察委员会该如何进入宪法?除了要将监察委员会纳入宪法“总纲”关于我国政体的条文规范、[3]并对国家机构中的有关条文做出相应修正外,[4]还应在“国家机构”一章中增加“监察委员会”一节,专门对监察委员会的性质、地位、组成、任期、体制等问题做出规定。如果说将监察委员会纳入宪法“总纲”关于政体的条文,是监察委员会合宪性的前提、是政体的框架性构建,那么将监察委员会作为专节设置在“国家机构”中,则是政体建制的具体化,是大框架下相对详细的规定(更详细的规定应在《监察委员会组织法》中),是监察委员会得以“运作”起来的更直接的宪法依据。因此监察委员会如何纳入“国家机构”并与之融合协调,以及相关的具体规范是否科学、合理,是否符合民主法治的基本精神和中国国情,是否与人民代表大会制度契合等等问题,就成为监察制度改革成败的重要环节——不仅关系到监察委员会自身的有效运转、其作用的正常发挥,而且关系到国家政体(人民代表大会制度)的健康发展和体系完善。

   如果在“国家机构”中增加“监察委员会”的相关内容,那么“监察委员会”该如何纳入其章节体系呢?这是一个需要仔细研究的问题。以下是笔者设想的五种方案,各有利弊,仅供参考。

  

   一、“监察委员会”作为专节纳入“国家机构”一章中

   即在现有的“国家机构”一章中增设一节“监察委员会”,将该章现有的七节变成八节,但这一节放在哪里,怎么插入,还值得认真推敲。

   有学者提出新增设的“监察委员会”一节可以放在第四节“中央军事委员会”之后,作为第五节出现,[5]这样各节的顺序依次为,第一节“全国人民代表大会”、第二节“中华人民共和国主席”、第三节“国务院”、第四节“中央军事委员会”、第五节“国家监察委员会”、第六节“地方各级人民代表大会和地方各级人民政府”、第七节“民族自治地方的自治机关”、第八节“人民法院和人民检察院”;地方各级监察委员会的设置则加在第六节“地方各级人民代表大会和地方各级人民政府”中。[6]这样安排的好处是,现有结构保持了基本稳定,比较容易被大家接受。

   但这一方案也有问题,即把监察委员会放在法院和检察院前是否合适?笔者认为,法院和检察院应在前,监察委员会应在后,因为司法权无疑是比监察权更重要的国家权力。在现代法治国家中,立法权、行政权、司法权是国家权力的基本框架,各国可以根据本国国情和现实需要在此基础上另设其它机构(如宪法法院等),但这三个机构是缺一不可的,当代各国宪法几乎无一例外地规定有立法权、行政权、司法权的设置。如在民主共和制国家中,法国宪法关于国家权力的各章,分别为共和国总统(第二章)、政府(第三章)、议会(第四章)、议会和政府的关系(第五章)、国际条约和协定(第六章)、宪法委员会(第七章)、司法机关(第八章);意大利宪法第二编“共和国机构”中的前四章依次为议会、总统、政府、司法。即便是在君主立宪制国家中,也大同小异,如挪威王国宪法共有五章,分别是政体和宗教,行政权、国王和王室,公民资格和立法权,司法权,一般规定;西班牙王国宪法关于中央权力的配置安排在第三、四、五、六章,分别是国会、政府和行政部门、国会和政府的关系、司法权。我国宪法的权力结构也基本如此,如1954年宪法、1978年宪法和1982年宪法在“国家机构”一章中都有“人民法院和人民检察院”一节,即便是国家法制遭到严重践踏的1975年宪法,也仍然保留了“审判机关和检察机关”一节,只是在有关具体条文中废除了检察机关的功能。[7]

   相形之下,大多数国家在国家机构中虽多有监察机关的设置,但一般没有设在政体层面(不一定纳入宪法),而是作为二级机关设置在议会之下,如在芬兰、丹麦、挪威、立陶宛等国的议会中设有“监察专员”;[8]或设在政府之中,如在新加坡和我国香港地区,在政府内设有反贪局、廉政公署,美国的监察长制度也是将监察长纳入总统领导之下。[9]当然,大多数国家的宪法没有将监察机关上升到国家政体的高度,并不意味着我们也必须墨守这一成规,孙中山先生的五权宪法思想就把监察权与立法权、行政权、司法权、考试权并列,是结合中国国情所做的一种创造性尝试。[10]

   但在五权的排序上,司法权仍是排在监察权之前的,如在1924年的《国民政府建国大纲》中,其第19条规定:“在宪政开始时期,中央政府当完成设立五院,以试行五权之治。其序列如下:曰行政院;曰立法院;曰司法院;曰考试院;曰监察院”;1936年5月5日国民政府公布的《五五宪草》中,五院的顺序依次是行政院、立法院、司法院、考试院、监察院;在1947年的《中华民国宪法》中,五权的顺序依次也是行政、立法、司法、考试、监察。中国人民共和国建国初期设置的“人民监察委员会”也是在政务院之下、“政治法律委员会”之后,1949年中国人民政治协商会议通过的《中央人民政府组织法》第18条规定:“政务院设政治法律委员会、财政经济委员会、文化教育委员会、人民监察委员会……”。

   因此,不论从权力的性质、地位的理论视角来看,还是从各种宪法文本的排序上看,监察机关都应排在司法机关之后。

  

   二、将监察委员会纳入第七节 “人民法院和人民检察院”

   现行宪法在“国家机构”一章的第七节“人民法院和人民检察院”中,用6个条文对人民法院做了规定,又用6个条文对人民检察院作了规定,现在可以通过修宪再增加若干条文对监察委员会作出规定。[11]把监察委员会、法院、检察院放在同一节中,强调的是三者在性质上存在某些共同特点,如案件性、程序性、专门性,但这一模式意味着监察委员会在性质上归属于司法机关,这恐怕难以成立。关于监察委员会的性质,学界一直存在争议,中纪委认为,“监察委员会不是司法机关,不自行搞一套侦查体系。对需要采取技术调查、限制出境等措施的,依然沿用现行做法,经过严格审批后交有关机关执行,监察机关与之不重复、不替代。腐败案件的调查由监察机关负责,查明涉嫌职务犯罪的移送检察机关审查起诉;对监察机关移送的案件,检察机关经审查后认为需要补充核实的,可以退回进行补充调查。这就在制度上形成了监察委员会调查、检察院起诉、法院审判的工作机制。”[12]从监察委员会“不自行搞一套侦查体系。……在制度上形成了监察委员会调查、检察院起诉、法院审判的工作机制”来看,监察委员会的性质更接近公安机关(只是查明的对象不同)——当然地位明显高于公安机关,而公安机关无疑是带有司法特点(办案)的行政机关。但中纪委又强调:“我国自秦朝始就建立御史制度,经过两千多年的发展,形成了一套自上而下的独立于行政权的监察体系,这与西方‘三权分立’模式下监察隶属于立法机构或行政机构完全不同,是中华民族独特的制度传统。历史文化传统决定道路选择。国家监察体制改革确立的监察制度体现着中华历史文化,是对中国监察制度的继承与发展,是对权力制约体制的新探索。监察机关既不是行政机关也不是司法机关,而是代表党和国家行使监督权。”[13]在排除了行政机关和司法机关之后,强调监察委员会行使的是监督权,那么其性质是否应是监督机关?依据我国宪法规定,检察院是法律监督机关,[14]这是否说明监察机关接近司法机关中的检察机关?强调监察机关“不是司法机关”是不是在强调它不是司法机关中的审判机关?因为审判机关是典型的司法机关(与检察机关相比)。至于“代表党和国家行使权力”,这是监察机关独有的特征吗?我国的其他国家机关是不是就不“代表党和国家行使权力”?或者一部分国家机关“代表党和国家行使权力”、另一部分国家机关不“代表党和国家行使权力”?那些不“代表党和国家行使权力”的机关是哪些机关呢?如果我国所有的国家机关都是在“代表党和国家行使权力”,那么强调监察机关“代表党和国家行使权力”也就没有什么特别意义。

   如果将监察委员会放到“人民法院和人民检察院”一节中,特别明显的一点是,在名称上应该叫“人民监察委员会”而不是“国家监察委员会”,以便与人民法院、人民检察院保持一致,如果叫“人民法院、人民检察院、国家监察委员会”则显得不协调。“中国共产党领导的国家政权的传统乃至历史上所有社会主义国家的政治传统,都是以‘人民’二字作为其政治属性的标志的,我国现行宪法继承了这种传统。所以,在我国宪法中,除独任制的国家主席和职能单一且没有地方下属对应组织的中央军委外,其它中央和地方的各级各类国家机关的名称,都冠有‘人民’二字。即使是对其命名原本主要考虑是尊重中国历史传统的国务院,《宪法》第58条也还专门说明它‘即中央人民政府’。”[15]而且“国家”监察委员会应是中央级的监察委员会,各地方的监察委员会前面是否要冠以“人民”二字?如果冠以“人民”二字,将与中央的“国家监察委员会”不一致,如果没有“人民”二字,将与地方的“人民法院、人民检察院”不一致。从学理上我们很难解释为什么法院、检察院前面的定语是人民,而监察委员会前面的定语是国家,从理论上说,法院、检察院应具有更明显的国家性,议会和政府才具有较明显的人民性,如果中央的监察委员会前面冠以“国家”,则最高人民法院、最高人民检察院前面也应、甚至更应冠以“国家”二字。但我们的宪法长期以来在法院、检察院前面都是冠以“人民”,大家习惯了,如果要改可能引起许多不必要的麻烦。因此,即使监察委员会不放在“人民法院、人民检察院”一节中,其名称也应统一为“人民监察委员会”,以示遵循先例,尊重前辈,同时也有利于监察体制与人民代表大会制度的协调一致。

  

   三、增加“监察委员会”一节并微调“国家机构”后三节的顺序

如果仅仅增加监察委员会一节,不调整“国家机构”中后三节的顺序,在逻辑上显然有瑕疵。因为上述两个方案都有一个共同弊端,就是把审判机关、检察机关、监察机关放在地方机关之后,非常别扭。审判机关、检察机关、监察机关都包括了中央机关(最高人民法院、最高人民检察院、最高人民监察委员会),与全国人大、国家主席、国务院、中央军委同为横向的政权机关,(点击此处阅读下一页)

本文责编:frank
发信站:爱思想(http://m.aisixiang.com)
本文链接:http://m.aisixiang.com/data/106864.html
收藏