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吕同舟:政府职能转变的理论逻辑与过程逻辑

——基于国家治理现代化的思考

更新时间:2017-11-13 10:14:36
作者: 吕同舟  
同时,自2013年开始全面推广的权力清单改革、职责清单改革、负面清单改革,本质上就是改革走向精细化的直接表现,有助于厘清政府职责关系、塑造政府职责体系,因而也可以被视为同一序列的改革。

  

四、理论逻辑与过程逻辑统一于国家治理现代化之中


   正如前文所述,政府职能转变包含着理论和过程双重逻辑,而在具体的实践过程中,这双重逻辑又并非割裂,而是存在着内在关联的。一方面,改革进程中各阶段的具体内容,无非面向着治理能力和治理方式,抑或二者兼而有之;另一方面,政府职能转变的过程,实际上也就是国家治理不断完善的过程,加之前文已经论述过的从政府职能转变到政府治理再到国家治理的演绎,可以认为,理论逻辑与过程逻辑实现了嵌合,统一于国家治理现代化的历史场域中。

   (一)各阶段改革往往着力于提升政府治理能力或(和)变革政府治理方式

   前文已经简要梳理了改革开放以来我国政府职能转变的过程和阶段。如果结合各阶段具体内容和目标指向看,改革无非面向着治理能力或治理方式,抑或二者兼而有之。从治理能力和治理方式二分的角度入手,可以对各阶段改革的内容进行细致描述。

   第一阶段的改革,归纳起来主要有以下几项内容:其一,明确“政府职能”从“国家职能”中脱离出来成为考察一系列相关问题的理论前提。这一时期进行的机构改革,也无疑是以强化经济管理能力为目的的。这项内容着力于提升政府治理能力,强化政府在经济管理方面的能力。其三,对于企业的管理方式,要改变单一的行政管理模式,过渡到行政、经济、法律多手段并用,从以直接管理为主转变到以间接管理为主。这项内容着力于调整政府治理方式,重塑政府与企业的关系。

   第二阶段的改革,归纳起来主要有以下几项内容:其一,将政府职能从逻辑上划分为政府功能和政府职责两个部分,改变了传统政府职能界说混乱的局面,明确了“政府应该做什么”的问题,并且将改革重点放到政府职责的调整上来。这同样是基础层面的改革,是治理能力提升和治理方式变革的前提性条件。其二,政府职能转变有了明确的方向,即“经济调节、市场监管、社会管理和公共服务职能”上,政府履责的重心也开始从偏重经济发展转向更加注重提供公共管理和社会服务。其三,将机构改革与政府职责划分联系起来,强调要按照权责一致的原则,调整各部门的职责权限,明确部门间职能分工。其四“服务型政府建设”这一主张的提出与贯彻,既体现出政府对自身定位的清晰认识,又意味着传统管理方式的重大变革,是政府职能转变进入新阶段的标志,也渗透出变革政府治理方式的思路。

   第三阶段的改革,归纳起来主要有以下几项内容:其一,“职责体系”成为改革着眼点是理念层面的重大变化。政府职责体系的构建,是关涉着一系列内外部要素的问题域,意味着应当与政府在经济社会中扮演的角色以及发挥的功能联系起来,着力于理顺职责关系,并以此为基础实现职责设置与机构改革间的良性互动。其二,持续推进深化大部门体制改革。2008年以来我国扎实推进大部门体制改革,借助部门重组实现职责的归并整合和优化重组,打破部门壁垒、避免职能交叉、政出多门和多头管理,行政效能得到显著提升。其三,推进行政审批改革,强化事中事后监管。将行政审批改革视为重要抓手,借助行政审批权限下放,同时将政府工作的重点从事前审批转向事中事后监管,从而推动政府治理方式的变革,“让市场在资源配置中发挥决定性作用”、同时又充分发挥社会的积极主动性。

   (二)政府职能转变的过程,就是国家治理不断完善的历程

   作为中国行政体制改革的核心内容之一,也是经济体制改革和政治体制改革的“接合部”,政府职能的转变催生了一系列体制机制变革,导致国家发生结构层面的变化,在这一过程中,国家治理不断完善,国家治理体系和治理能力也走向了现代化。

   从“国家职能”到“政府职能”的转变,实质上一方面体现了政治体制改革的张力作用开始显现,另一方面则是在传统管理方式低能甚至无能的背景下提出的适应性应对策略。正因如此,在这一阶段,改革的表层目的在于推动经济发展、塑造社会主义市场经济体系,深层目的则在于维护政治体制的稳定,巩固中国共产党的领导,继而完善国家治理。

   “政府职能”到“政府职责”的转变,这一阶段的显著特点是,更多地从管理层面而非政治层面来考量政府职能转变问题,同时也从单纯地关注如何更好地推动经济发展转移到兼顾经济发展和公共服务上来——甚至后者的地位更加重要。

   从“政府职责”到“职责体系”的转变,反映了顶层设计的改革思路,体现了从单一性改革向整体性改革的跃迁,与此同时,政府职责体系的健全,在逻辑上必然导致政社之间、政市之间的边界清晰化,客观上会推动作为国家治理重要主体的社会和市场之地位的上升。

   简而言之,结合改革的具体内容来看,政府职能转变关涉着治理能力提升和治理方式变革两个方面,进而有助于推动国家治理;与此同时,政府职能的不断转变,恰恰反映出国家治理不断走向完善的历史脉络。在这个意义上,政府职能转变的理论逻辑与过程逻辑实现了嵌合,并统一于国家治理现代化的历史场域中。在一定程度上也可以说,政府职能“转变”的任务已经大体完成,下一步改革的重点,应当置于国家治理现代化的整体框架下重塑职责体系,同时又要在保证制度环境基本稳定和经济社会均衡发展的基础上推进行政改革、完善市场机制以及培育社会体系等方面。

  

五、进一步推进政府职能转变的理论思考

  

   关于理论逻辑和过程逻辑的透视,有助于深入理解政府职能转变的内在机理和基本脉络,也可以为下一步深化政府职能转变提供指引。未来,在国家治理现代化的历史场域中,围绕提升治理能力、优化治理方式两个抓手,重点把握以下三项原则,不断推动政府职能转变走向深化、细化、具体化。

   (一)要在政府、市场、社会三者的动态均衡中调整职能边界

   历史发展规律证明,政府职能是一个动态变化的过程,会伴随着多元主体力量的相对变化而不断调整。换言之,并不存在一个所谓“固定的”或“最好的”三者之间的职能划分边界,而只可能存在某种最适合本国政治、经济、历史、文化背景的权力配置结构。因此,应当结合各国具体情况和历史传统来塑造具有本国特色的、内嵌于国家治理体系之中的“政府—市场—社会”三者的关系结构。唯有如此,才能形成既相互制约又相互支撑的国家治理框架体系,最大化地提升国家治理能力,共同应对公共事务中的政府失灵、市场失灵等诸多问题。

   (二)要将政府职能转变和治理工具的应用创新有机统一起来

   作为实现政府职能的操作途径和具体手段,治理工具的选择及应用会直接影响政府履职效果,也会直观地反映政府职能转变的方向。理论上看,不同治理工具的效率和效果存在着显著的差异,而选择何种治理工具往往受到多方面因素的影响。以往的政府职能转变改革,往往更多地关注职责配置以及机构设置本身,对于治理工具应用创新的关注却不够,而后者往往能够对更好地实现既定的治理目标、适应特定的治理环境起到十分显著的作用。因此,在下一步切实推进政府职能转变的过程中,应当将改革和治理工具的应用创新有机统一起来,以便推进改革进程、提升治理绩效。

   (三)要打破自发形成的职责结构模式,推动政府职责体系重塑

   一直以来,我国纵向各级政府在职责配置、机构设置上保持着较高的一致性,形成了一种“横平竖直”、“方方正正”的结构。这种“浑然一体”的结构性特征,恰恰是政府职能转变迟迟未能取得突破性进展的“根子”所在。在这个意义上,可以认为,当前我国政府纵向职责体系看似清晰有序、划分明确,却是建立在一种错误的逻辑甚至没有逻辑的基础上,以一种近乎自发的方式形成的。

   诚然,改革开放以来我国政府职能转变取得了显著的成就,特别体现在提升行政效能、协调政市关系与政社关系乃至推进行政改革等方面。但同时必须承认,改革尚未根本性触及这种近乎自发地形成的、“浑然一体”的职责结构模式,而这为下一步继续深化政府职能转变提供了现实生长点。未来,应当着力于打破这种职责结构模式,将重点放到政府职责体系的重塑上来,从府际权力配置、权责分工体系、财政支出结构等多维度着手,合理划定各层级政府的职责范围和职责内容,分区域、分层级地探索落实政府职责,优化机构设置,形成内外之间、上下之间、左右之间,各级、各类职责衔接有序、沟通顺畅的局面,构建相辅相成、目标明确、高效运行的政府职责体系。

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   [5] 朱光磊,于丹.建设服务型政府是转变政府职能的新阶段——对中国政府转变职能过程的回顾与展望[J].政治学研究,2008(6):67-72.

   [6] 朱光磊.现代政府理论[M].北京:高等教育出版社,2006:73.

  

  

本文责编:陈冬冬
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文章来源:国家行政学院学报
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