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秦前红 刘怡达:监察全面覆盖的可能与限度——兼论监察体制改革的宪法边界

更新时间:2017-11-11 19:17:59
作者: 秦前红 (进入专栏)   刘怡达  

  

   【摘要】国家监察体制改革欲祛除现行监察体制之监督对象过窄的弊病,以实现监察全面覆盖之改革目标。然而改革的变法特质决定了监察体制改革必然需要突破现行宪法和法律的规定,监察全面覆盖目标的达致同样需“仰仗”宪法和法律的相应修改,但改革以及由此而来的宪法修改不得触及宪法制度之核心内容。故此,置于特定宪制环境之下的监察体制改革,其监察全面覆盖之改革目标亦不乏相当的限度,即监察机关须尊重权力机关的宪法地位,并须恪守审判独立的宪法原则。

   【关键字】监察体制改革 监察 全面覆盖 宪法边界

  

   一、问题的提出

   中共中央办公厅于2016年11月印发的《关于在北京市、山西省、浙江省开展国家监察体制改革试点方案》(以下简称《试点方案》)可谓是拉开了我国监察体制改革的序幕。此后,十二届全国人大常委会第二十五次会议审议通过了《关于在北京市、山西省、浙江省开展国家监察体制改革试点工作的决定》(以下简称《改革决定》),至此,国家监察体制改革由执政党的政策上升至国家决策。此次监察体制改革的初衷与目标之一即为实现监察的全面覆盖,即《试点方案》所指出的“实现对行使公权力的公职人员监察全面覆盖”,《改革决定》则更为具体地提出:“试点地区监察委员会按照管理权限,对本地区所有行使公权力的公职人员依法实施监察”。

   在既往的国家监察体制当中,所谓国家监察在实质上而言乃是行政监察,行政监察机关的监察对象限于国家行政机关及其公务员和国家行政机关任命的其他人员。*如此监察体制致使监察对象失之过窄,权力监督存在盲区。故而改革者认为,在完善权力监督制度时,需要健全国家监察组织架构,形成全面覆盖国家机关及其公务员的国家监察体系。*权力的行使须仰仗必要的监督与制约,这已然成为政治学与宪法学的一般规律。而假若权力失却必要的监督,则必然出现绝对权力导致绝对腐败的境况。*于此层面而言,实现监察的全面覆盖将进一步使不受监督制约的权力得以消弭,如此改革理念与目标无疑有裨于国家监察体制与权力监督制度的完善。然而,置于特定宪制环境之下的监察体制改革,其自然会面临诸多难以逾越甚至不得逾越的边界。监察全面覆盖之改革目标亦不乏相当的限度,如监察机关在监察人大工作人员之时,尚需尊重人大作为权力机关的宪法地位;在对法院和检察院施以监察之时,不得悖离司法权独立行使的宪法原则。

  

   二、监察机关如何尊重权力机关的宪法地位

   监察体制改革的实质在于国家监督权的重新配置,其通过机构与职能的整合,创设出独立于行政、审判、检察的监察机关。若以机关与权力互相关系之维度来考察,监察全面覆盖之意旨便在于国家监察机关之监察权得及于一切公权力机关公职人员,《改革决定》所言之“对本地区所有行使公权力的公职人员依法实施监察”意即在此。在现代立宪国家,作为整体的国家权力往往基于诸多因素作了大同小异的各类划分,不同机关基于一定的原则形成并运作着相互间的关系。在我国,构建国家机关相互关系的核心原则即为人民代表大会制度以及民主集中制的国家机关组织原则。依此逻辑,监察机关与其他国家机关之相互关系同样不得逾越此一核心原则,监察全面覆盖的可能空间亦由此受限。

   (一)民主集中制:监察机关的从属地位

   在我国,民主集中制是一个普遍适用于执政党和国家政治生活的重要原则,其有着相当丰富的意涵。*根据我国《宪法》第3条第1款的规定,我国的国家机构实行民主集中制的原则,这便是以国家根本法的形式将民主集中制确定为国家机关组织原则。作为国家机关组织原则的民主集中制,其目的在于建构国家政权机关,因为没有适当形式的政权机关,就不能代表国家。*由《宪法》第3条之规定可知,国家机关组织原则之民主集中制的基本意涵有三:一是在人民与国家权力机关的关系上,遵循由人民选举产生国家权力机关,国家权力机关对人民负责、受人民监督的原则;二是在国家权力机关和其他国家机关的关系上,遵循其他国家机关由民选的国家权力机关产生,对其负责、受其监督的原则;三是在中央国家机关和地方国家机关的关系上,遵循在中央统一领导下,充分发挥地方积极性的原则。*

   像其他现代国家一样,中国的宪法体制把人民作为一切权力的源泉,把代表机构奉为最高权力机关。人民代表大会制度被认为是根本的政治制度,是社会主义民主的象征。*依照民主集中制的国家机关组织原则,国家的一切权力(主权)属于人民,人民行使国家权力的机关是各级人大。行政、审判、检察、军事等国家机关由人大产生,在此过程中,主权性质的国家权力便作了最初的分配:由主权衍生出了行政权、审判权、检察权等权力。此一逻辑的概括表述即为:议会是人民的委员会,政府是议会的委员会。*如此一来,人民代表大会自然具有优越于其他国家机关的地位,它是其他国家机关的组织者与监督者,人民代表大会高踞其他国家机关之上。*作为权力机关的人民代表大会代表人民行使对国家的统治权,由它来产生其他国家机关,它是其他国家机关权力的直接来源。*

   在监察体制改革中,作为国家监察机关的监察委员会如何产生,同样遵循了民主集中制的国家机关组织原则,如《改革决定》所述:“试点地区监察委员会由本级人民代表大会产生。监察委员会主任由本级人民代表大会选举产生;监察委员会副主任、委员,由监察委员会主任提请本级人民代表大会常务委员会任免。监察委员会对本级人民代表大会及其常务委员会和上一级监察委员会负责,并接受监督”。由此可知,监察机关相对于权力机关而言,其乃是居于从属地位的。如此一来,监察全面覆盖的改革目标无疑需要回应“次位”的监察机关监督“主位”的权力机关的质疑。其实,此般“次位监督主位”的做法在我国亦有先例,建国初期曾借鉴以列宁一般监督思想为理论基础建构的前苏联检察机关之一般监督制度,并在“五四宪法”中得以确立,*监察机关的监督范围可及于包括地方人大在内的地方各级国家机关、国家机关工作人员和公民。然而,随着检察机关的恢复重建,对于检察机关一般监督职能之法治功能的认识逐渐加深。在1979年制定《人民检察院组织法》时,立法机关对检察机关的法律监督职能有了不同的认识,检察机关的法律监督职责急剧缩小。*

   (二)议会自律原则:监察权行使的禁区

   除却作为国家权力机关之优越地位,在议会自律原则之下,作为代议机关的人民代表大会亦有其相当范围的“自留地”,此一范围构成监察权行使的禁区。代议机构的自律与自治是代议政治的基本原则,国会议事自治之目的在于确保国会行使职权的自主性与独立性,使免于受其他国家机关之干预。*通常来说,议会自律原则的意涵为立法机关之议会自己就其内部事务,当然有独立于行政权、司法权之外的自律权。这种议会就其内部事务,不受行政权、司法权之干涉,而自行决定之自主权、自治权,具体包括规则自律权、管理自律权、财物自律权、内部纪律惩戒权、议院警察权等,以及言论免责权、人身保护权和生活保障权等议员特权。*

   议会自律原则可从议会主权与分权制衡两个角度来阐释,前者指的是民选的议会相较于其他国家机关而言居于优越地位,故不容其他机关对其施以干涉。这在以上讨论“监察机关的从属地位”时已有谈及,此处将从分权制衡的角度来具体说明。在分权制衡原则之下,国家机关相互之间可进行干预,进而实现制衡之目的。但权力制衡所允许的各权彼此干预之程度是有限制的,即所为之干预不得破坏权力之均衡,各权均各自拥有其具不可侵犯性与不可让渡性的“核心领域”;若许一权干预他权的“核心领域”,无异于有制无衡,使一权任诸他权指挥、“宰割”,离制衡之本意相去甚远。*例如在我国台湾地区,执掌监察权的“监察院”有弹劾、纠举、纠正、审计、调查等权力,但基于议会自律的原则,“监察院”不得对“国民大会代表、立法委员、省县议会议员”等各级民意机关之代表进行弹劾。*此外,在以美国为典型代表的宪法司法审查的国家,司法部门在实施宪法审查过程中采取消极主义价值立场,尽可能对与之处于同等宪法地位的立法机关和行政机关通过立法或行政行为就相关事务所作出的判断保持适度的尊重,本质上也是维护和保障权力分立之宪政政制构架之需要。*

   (三)监察机关应当如何“监察”权力机关

   由上可知,民主集中制要求监察机关在面对权力机关时应当表现得谦卑,而议会自律原则乃是要求监察机关在对代议机关施以监察时应当保持谦抑。鉴此,监察委员会在行使监察权时应当尊重人民代表大会作为权力机关和代议机关的宪法地位。那么,监察机关应当如何“监察”权力机关才能彰显其对权力机关宪法地位的尊重?当然,此处虽言之为“监察”,但绝非意味着监察机关有权监督权力机关。具体而言,监察机关“监察”权力机关时至少有以下三个问题需要考量:

   其一,监察机关“监察”之对象应为人员而非机构。依上述人民代表大会与监察委员会关系之逻辑,后者决然不可监督前者,否则难免出现诸多宪法逻辑上的悖论,如不符合民主集中制之国家机关组织原则等。不过,若将监察机关之监察对象限于权力机关之人员,而非权力机关机构自身,在相当程度上可使以上逻辑悖论得以恢复自洽。这或许也是《试点方案》和《改革决定》将监察委员会之监察对象表述为“所有行使公权力的公职人员”的缘由。然而,因为人员的职务行为必然与机构的职权存在诸多交集,二者并非可决然分开的;且对人员的监察难免影响其职务之履行,此种影响可间接及于由人员组成之机构。有鉴于此,将监察机关之监察对象限于人员仍然不够,尚需在监察权可涉及的对象与范围上作进一步的限制,即监察范围以权力机关职权之“核心领域”为限,以及履行代表职责之民意代表不得为监察的对象。

   其二,监察机关不得介入权力机关职权的“核心领域”。诚如上述,若监察机关得“侵入”代议机关之“核心领域”,势必破坏权力之间的均衡态势。加之我国的人民代表大会不仅是代议机关或立法机关,更是地位优越于其他国家机关的权力机关。*如此一来,人民代表大会职权范围内的事务,尤其是其中的“核心领域”,自然是不容监察机关介入与干涉的。通常来说,我国人民代表大会及其常委会的职权有四,即立法权、决定权、任免权和监督权,这四类职权并未穷尽列举所有各项职权。*但这四项职权之行使,显然属于权力机关职权的“核心领域”,即便有弊,亦不可由监察机关予以纠偏,而应当由上级权力机关予以纠正。以人民代表大会之立法权为例,假若省级人大所立之地方性法规存在有违上位法之弊病,根据我国《立法法》第97条第2项之规定,唯全国人大常委会有权撤销之。

   其三,监察机关应尊重人民代表之“民意代表”身份。在人民代表大会内部,并非所有的人员皆为民意代表。严格来说,唯有人大代表才是人民代表大会之构成因子,故人大代表之外的其他人员,则可认为仍属监察对象之列。因为代议机关通常会根据自己的活动特点和职能需要设立各种辅助性的工作机构和附属性的服务部门,但这些机构与部门不是代议机关本身,只能辅助代议机关进行工作,不具备代议机关的法定资格。*例如我国人民代表大会之内,存在着办公厅、秘书局等办事机构,这些机构的工作人员自然不在民意代表之列。此种在监察对象上分别民意代表与其他人员的做法,在我国台湾地区亦有先例:如根据台湾“司法院”释字第14号解释,“国民大会代表、省县议会议员、立法院委员”不得为监察权行使之对象,然“国民大会”与“立法院”的职员则为监察权行使之对象。*当然,将人大代表排除在监察对象之外,并不意味着其一切行为与活动皆无边界。因为其政治责任虽不受监察机关的追究,但诸如贪污受贿等职务违法和职务犯罪行为,因与履行代表职责并无直接关联,故亦不可免于监察。

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本文责编:frank
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