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田飞龙:香港,那漫漫的“归航”

——《视角:香港回归二十年》主编序言及其他

更新时间:2017-10-30 15:50:36
作者: 田飞龙 (进入专栏)  

   一、历史与背景

  

     数年前旅港期间,有一次参加中评社香港问题座谈会,有位香港朋友感慨:“香港是一本复杂的书,每一页都由不同材质构成。”这句话未必是原创,但于我而言冲击极大,以我近距离观察和研究香港的经验,实在是再正确不过。深圳河一河之隔,却隔出了两个意义世界。1842,大英帝国以《南京条约》殖民香港,从那时起,香港的“归航”就已在历史计时之中,尽管这种回归意识未必即刻且明晰地表达和付诸行动。鸦片战争施加于中国的意义苦难远超过简单的领土割让,而中国人的百年屈辱由此节目。著名香港史专家法兰克·韦尔许(Frank Welsh)称香港为大英帝国和中华帝国的“私生子”,是两国之国际地位与关系变迁的绝佳指标。1842—1997,香港面临着两种历史时间与身份认同的较量:其一是“日不落帝国”英国以贸易全球化和普通法治理而成为世界历史典范,香港及香港人依附于这一体系而现代化,确立起相对深刻的“殖民史观”;其二,中国在近代以来半殖民地半封建的残酷处境下历经数代人的奋斗牺牲而终于保全国族,重塑主权,坚定地走上富强之路,由此构成一种渐然培育和强大的“回归史观”。历经两次世界大战,英国决定性地衰落,其殖民体系分崩离析。1984年《中英联合声明》签署,香港进入为期13年的回归过渡期。香港能够回归,与香港同胞的爱国热情及与大陆人民之命运共同体的基础有关,但更与新中国的主权实力及改革开放前景有关。

   1997年7月1日,香港回归时刻,全民振奋,百年屈辱似乎可以划上一个句号了,而英国查尔斯王子在当天日记中“帝国的末日”之慨叹也似乎标志着英国的决定性“殖民撤退”将带来香港的新生。但香港“殖民史观”的这一页及其受英国深刻塑造的价值观与生活方式,并非可以简单一笔带过,在基本法及高度自治的特殊体制下,“主权回归”与“人心回归”之间的鸿沟反而因英国背景的逐步淡化而日益凸显。2003年的反23条立法事件和2012年的反国民教育事件表明,在“一国”的主权归属和宏大叙事之下,“两制”在文化与制度上的巨大差异并非短时间内以简单方式可以弥合,香港这本书的复杂材质之纹理也在回归之后的央港多次冲突中活灵活现。必须明了,在短暂的回归过渡期中,香港人还无法从伴随其百年现代史的“殖民史观”直接过渡到“回归史观”,毋宁说,香港相当人群尤其是精英层之赞同回归,除了爱国情感和商业利益计算之因素外,还附加“民主回归论”的特定条件与规范期待。对于高度现代化的香港社会而言,主权回归只是政治生活重新组织的初步基础和前提,甚至只是一种不那么现代化的原则事项,更多是作为一种政治历史事实而接受,而高度自治下继续维持其相对优越的生活方式与价值观以及以大致“完全自治”的想象和进取实现民主化,才是内心之中暗暗鼓劲的心法。而且,大英帝国以其惯有的商业民族的殖民习惯和统治狡计在回归时段设置下的种种潜伏力量与障碍机制,使得两个大国的实际政治较量并未在1997年终结而绵延进回归以来的香港治理史。美国以其《香港政策法》(1992)及复杂的援助机制对英帝国的撤退提供交替掩护及责任替代,加之台湾势力对香港的长期渗透利用及港台民主运动的互动协同,更造成回归后香港治理的国际与地缘复杂性。回归后的香港治理,可谓“归去来兮,形幻影移”。

   从中国近代史的整体脉络来看,香港回归是中国人民反殖民斗争和民族解放运动的重要组成部分,而依据一国两制与基本法的香港治理则成为中国现代国家建构与治理现代化的重要制度实验。

   与反对派及国际层面的“泛自由化”政治哲学相比,中央所秉持的是一种刚柔并济的主权哲学:在刚性的一面,以捍卫国家主权、安全与发展利益作为首要出发点,以现实的反港独议题为突破口,全力维护一国两制与基本法的国家法实质;在柔性的一面,则以既往的协商政治传统和非正式多渠道安排对港实施怀柔政治,充分尊重香港基于一国两制的高度自治权,这一治港传统至今尚未作出根本性调整。从回归十九年来看,中央治港存在着因应香港社运升级与港独蔓延而进行的从“协商治港”向“依法治港”的转变,更多从国家利益出发、以基本法手段积极治理香港的分离主义痼疾。此次香港立法会改选中,港独人士踊跃参选及就职宣誓中侮辱挑衅基本法与国家主权,是引发人大释法的主因。如同因应占中威胁而出台规范“普选”的八三一决定一样,此次释法是为了防范港独而规制“宣誓”。放宽观察视角,我们看到八三一决定与人大释法有着共同的国家治理逻辑,即面对一国两制与基本法实施中出现的包括占中、港独在内的“中期危机”而及时出台符合基本法原意与现实管治需求的宪制性措施,以中央的主权权威弥补香港本地管治的不足与缺陷,夯实基本法秩序的宪制基础。

   香港基本法是一种实验性宪制,50年是一个根据中国人政治经验与智慧而设定的实验周期。这种实验的合理性依据在于:其一,中英谈判的1980年代,中央的主权实力与现代治理能力尚不匹配,无法即时胜任直接治理香港的政治责任;其二,香港回归及基本法秩序是国际谈判和央港协商的结果,必然带有妥协性;其三,香港对于国家现代化与治理转型有着重要的窗口意义。但是,英国的帝国撤退套路与香港作为“大逃港式”移民社会共同支持了一种对抗中国的政治意识形态与政党政治生态,助推了一种糅合殖民史观和本土史观的民主运动甚至港独分离运动。1997年回归以来,这种来自国际层面和香港社会的结构性矛盾就不断发酵,对中央治港构成日益严重的挑战,也预示着基本法之某种“中期危机”的来临,当然也是基本法改革转进的历史契机。既然是实验性宪制,当然允许有合理误差与理性修正。2017之后,一国两制与基本法或可因应新的治理形势和要求而呈现“二期工程”之新貌。

  

  

   二、制度与挑战

  

   香港治理的最主要制度框架是基本法。在新中国立法史上,香港基本法是一国两制伟大构想的第一个制度结晶,也是大胆开创一体多元治理宪制的首要法律创举。香港基本法诞生于我国改革开放初期,是邓小平一代领导人将解决台湾统一问题的战略框架运用于香港问题的积极尝试。我国近现代立宪史的真实主题在消极方面是救亡图存,在积极方面则表现为现代国家建构。如何在儒家文化传统与西方传统之间寻求国家建构资源?如何分辨与改造西方内部多元传统为我所用?革命与改良如何匹配?中国自身的永久和平(清除军阀割据与武力政治)与宪制构造如何获取结构性方案?这些严峻的国家建构问题一直困扰着寻求富强与文明的一代代政治与文化精英,甚至国共两党的核心争端亦在于建国纲领与路线的对峙与分歧。两岸关系之一中各表,花开两朵,所绽放和深化的正是百年中国立宪史的未完成状态。基于对历史和现实负责的政治态度,毛、周一代领导人已开始在非武力解决台湾问题上发展出关于“一国两制”的初步政策框架,但由于两岸谈判始终未能取得突破,该框架的具体法制形式无从谈起。1980年代初,邓小平将“一国两制”框架成功运用于解决香港问题并取得了香港基本法这样的宪制性成就,其所展现的也绝非个别领导人的一时灵感,而是中共治国理政之政治智慧与实践运用的连续性。

   香港基本法有大量的制度创新甚或实验,其中对严格主权权力的“下放”达到了前所未有的程度(如司法终审权),偏离了单一制国家的主权原理,也超越了一般联邦制的分权极限,甚至突破了旧有的“宗主—殖民”二元宪制,笔者尝试称之为“非联邦的二元宪制”。大英帝国当年为有效管理和维系“宗主—殖民”的二元宪制费劲脑筋,长期纠缠困扰于英美关系、英爱关系、英苏关系等宪制关系,在北美独立、爱尔兰独立、北爱分离运动、苏格兰独立公投等分离事件刺激下,其帝国宪法秩序一步步经由普通自治民主、高度自治的“自治领”而演变为不具有严格国家法内涵亦并非一般联邦制的的英联邦体系,名存而实亡。20世纪的美国宪法学家麦基文教授在《美国革命的宪法观》中非常精致地重构了北美独立革命的宪法争议过程及其思想与历史背景。19世纪的英国宪法学家戴雪更是在1885年出版《英宪精义》之后快速推出《英国议会反对爱尔兰自治的理由》一书以反对时任自由派内阁推动的赋予爱尔兰以高度立法自治权的法案,认为有害帝国宪法秩序与整体利益,戴雪对标志着高度自治的“home rule”保持着宪法学家的敏感、警惕与防范。1940年代初,我国政治学者楼邦彦教授为帮助时任国民政府领袖蒋介石先生统筹协调超国家的远东战区事务,写出《不列颠自治领》一书,其中多处揭示了当时的“宗主国—自治领”二元宪制体系的实质性衰落。笔者自2014年3月赴港大访问研究开始,即对英帝国秩序下的“宗主—殖民”二元宪制的负面历史经验很感兴趣,翻译出版了麦基文的专著并阅读戴雪的原著,希望从中寻找对香港基本法整体理解的新颖资源。央港关系虽不具有殖民性质,但也与“宗主—殖民”二元宪制分享着“非联邦的二元宪制”的诸多制度特征,所建构的也是高度非均衡的央地关系,共同面临着宪法关系深度整合与认同建构的艰巨难题。

   果然,香港基本法之制度进程在为平稳过渡及争取人心创造政治条件的同时,也为回归后的深度治港与两制融合设定了严格的制度限制,恍如政治隔离带,甚至在危机处理中不得不倒逼中央“合宪地”创制出新的治理权力与实施机制,比如2004年人大解释实现了政改“三步曲”向“五步曲”的拓展,而2014年的白皮书更是以“全面管治权”及17年回归治理实践为基础重新确立中央权力的宪制边界与内涵。中央还拟议在占中之后制定《特首任命法》、《反港独法》等以完善基本法秩序下的中央管治权制度细节。这是中央在治港权力清单上的一个“调整、巩固、充实、提高”的、具有一定的权力回收与再明确效果的宪制构造行为,所要矫正的正是央港关系的宪制性失衡。邓小平所谓的“五十年不变”与该种制度的实验性质相吻合。制度上的实验主义与宪法周期意识深深铭刻于理性务实的邓小平一代立法者的政治心智之中。一代人有一代人的使命,邓深信一国两制的深层次问题与矛盾可以通过后代人的智慧予以解决,就像他们那一代人创造性地解决香港回归的制度设计难题一样。对未来智慧的信心正是对中华民族“一体多元”之大一统宪制构造能力的信心。

   中国在传统上奉行“大一统”政治文化,以郡县制的集权宪制构造有能力的理性国家,其治理模式堪称古代世界一极。但大一统宪制有着处理边疆秩序的高度灵活性,并未将中心秩序模式刚性套用到边疆治理之中。这是古典中华帝国的传统治理智慧。一国两制的深层渊源与此智慧有着隐秘关联,从而也就有着尚不为人充分认识和理解的宪制活力与治理力量。在主体秩序之外同时空存在多种治理秩序,这不是一般联邦制的思维,因为后者在宪制设计上更加趋于平等和均匀。这种大一统宪制以对中心秩序的绝对自信和对边缘秩序的高度尊重为辩证逻辑。当然,这种区别对待、和谐共存关系在政治上之所以可能,是以“文明在中心”的文化事实以及中心秩序的绝对自信与力量为严格前提的。历史地看,中国古代,每逢王朝盛世,则四方来朝,一体多元生动有序,而一旦中心动摇或实力下降,则边缘分离倾向必然加剧,甚至出现边缘颠覆中心的政治逆袭(比如蒙元和满清)。因此,大一统宪制的稳固维系,其首要条件即为中心秩序的文明优越性及建构整体命运共同体和体系性荣誉的政治能力。

于此衡量,则一方面香港在文明意识上很难作为传统体系之边地,另一方面中央治港又确实存在诸多话语短板和制度能力赤字。香港基本法有着中华帝国边疆治理和殖民地制度的双重来源,我们固然可以借助对传统的追溯来寻求治理智慧,但也要看到基本法秩序的西方属性对中心主体秩序的竞争性与对抗性以及此轮文明冲突的攻守易形。因此,深度研究香港基本法的国家建构之维,要同时超越传统史观和殖民史观,洞悉其文明冲突与互动的复杂性及可对话性。在主权权威充分而实际权力与能力不足的条件下,(点击此处阅读下一页)

本文责编:川先生
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